III SA/Łd 1212/17

Dnia 19 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku aktywizacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art.138 § 1 pkt.1 K.p.a. oraz art.2,ust.1 pkt.43, art.10 ust.2 pkt.4. art.10 ust.7 pkt.2, art.48 ust.1 pkt.2 i ust.3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017r. poz.1065 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Ł. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] Ł. K. uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem [...] oraz prawo do zasiłku na okres 180 dni począwszy od dnia [...] do dnia 29 sierpnia 2015r. Kolejną decyzją z dnia [...] Starosty [...] Ł. K. utracił status osoby bezrobotnej z dniem 1 kwietnia 2015r. oraz utracił prawo do zasiłku z dniem 1 kwietnia 2015r. gdyż zainteresowany podjął zatrudnienie. W dniu 23 lutego 2017r. do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] wpłynął wniosek Ł. K. o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego w związku z podjęciem od dnia 1 kwietnia 2015r. z własnej inicjatywy zatrudnienia w firmie [...] Services spółka z o.o. w [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił przyznania dodatku aktywizacyjnego gdyż termin do złożenia wniosku o przyznanie takiego dodatku obowiązywał do dnia 29 sierpnia 2015r. zaś Ł. K. złożył taki wniosek po upływie tego terminu. Od wymienionej decyzji Ł. K. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na wymienioną decyzję Ł. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017r. w spr. III SA/Łd 504/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ odwoławczy jest obowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi w ramach administracyjnego toku instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art.2 ust.1 pkt.9 i art.48 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017r. poz.1065 ze zm.) bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłki przysługuje dodatek aktywizacyjny jeżeli: 1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; 2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W myśl § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2014r. poz. 1189) starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do: 1) ostatniego dnia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z wymienionych przepisów wynika, że warunkiem uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego jest podjęcie przez osobę bezrobotną, posiadającą prawo do zasiłku samodzielnie lub w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodatek może być przyznany wyłącznie na okres przypadający od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych. Ł. K. przyznano prawo do zasiłku od dnia [...] do dnia 29 sierpnia 2015r. zaś wniosek o przyznanie dodatku aktywizacyjnego został przez niego złożony w dniu 23 lutego 2017r. czyli po upływie wymaganego terminu. Nie jest możliwe przyznanie tego dodatku za okres wsteczny. Skarżący był pouczony o zasadach i trybie przyznawania dodatku aktywizacyjnego a jeżeli miał jakieś wątpliwości to mógł zwrócić się do pracowników PUP w [...] o dodatkowe wyjaśnienie w tym zakresie. Z uwagi na to, że Ł. K. nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu dodatku aktywizacyjnego w okresie w którym przysługiwało mu prawo do zasiłku to organ pierwszej instancji trafnie odmówił mu prawa do tego dodatku. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wymienioną decyzję Ł. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu podniósł, że w pouczeniu z dnia [...] nie ma informacji o terminie do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W ocenie skarżącego o przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia można mówić wówczas gdy strona została prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę prawa do świadczenia. Pouczenie takie winno być jasne, czytelne i zawierać wyczerpujące informacje. Pouczenie z [...] nie spełnia tych wymogów. W związku czym brak jest podstaw do odmowy przyznania dodatku aktywizacyjnego z uwagi na złożenie wniosku o jego przyznanie po upływie wymaganego terminu. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2018r. skarżący nadto podniósł, że przepis § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2009r. określający termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art.83 ustawy z 20 kwietnia 2004r. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację przewidzianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017r. poz.1065 ze zm.), dalej u.p.z. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2014r. poz. 1189). Zgodnie z treścią art.48 ust.1 ustawy z 20 kwietnia 2004r. bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłki przysługuje dodatek aktywizacyjny jeżeli: 1) w wyniku skierowania przez powiatowy urząd pracy podjął zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie i otrzymuje wynagrodzenie niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę; 2) z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W myśl § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2014r. poz. 1189) starosta przyznaje dodatek aktywizacyjny po udokumentowaniu podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej oraz wysokości osiąganego wynagrodzenia, od dnia złożenia wniosku do: 1) ostatniego dnia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy; 2) ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, przypadającego w okresie zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, w przypadku, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należy zaznaczyć, że instytucja dodatku aktywizacyjnego ma na celu wspieranie rynku pracy w szczególności osób bezrobotnych, które z własnej inicjatywy podejmują zatrudnienie rezygnując z przysługujących im uprawnień z tytułu bezrobocia. W przepisie art.48 ust.1 u.p.z. przewidziano, że dodatek taki przysługuje bezrobotnemu między innymi w przypadku gdy wskutek własnych działań podjął on pracę zarobkową. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie gdyż skarżącemu przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...] do 29 sierpnia 2015r. zaś od dnia 1 sierpnia 2015r. z własnej inicjatywy podjął on pracę zarobkową w spółce [...] o czym powiadomił urząd pracy w dniu 3 kwietnia 2015r. Należy zaznaczyć, że w ustawie z 20 kwietnia 2004r. nie określono innych przesłanek przyznania dodatku aktywizacyjnego niż te o których mowa w art.48 ust.1. W szczególności nie określono terminu w jakim należy złożyć wniosek o przyznanie tego świadczenia. Kwestię tę uregulowano w przepisie § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2009r. stanowiąc, że dodatek jest przyznawany od dnia złożenia wniosku do ostatniego dnia przysługiwania zasiłku w przypadku o którym mowa w art.48 ust.1 pkt.1 ustawy bądź do ostatniego dnia połowy okresu przysługiwania zasiłku w przypadku, o którym mowa w art.48 ust.1 pkt.2 ustawy. W istocie w rozporządzeniu z 18 sierpnia 2009r. ustanowiono nową przesłankę uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego w postaci terminu do którego należy złożyć wniosek o to świadczenie (najpóźniej do dnia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych) zaś uchybienie tego terminu powoduje, że dodatek nie przysługuje. W związku z czym rozważenia wymaga kwestia czy ustanowienie w rozporządzeniu nowej przesłanki uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego nie stanowi naruszenia upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art.83 ustawy z 20 kwietnia 2004r. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania zasiłku, stypendium i dodatku aktywizacyjnego, mając na względzie zapewnienie prawidłowego przyznawania świadczeń oraz racjonalnego wydatkowania środków Funduszu Pracy. W myśl zaś art.92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z wymienionego przepisu Konstytucji wynika, że upoważnienie musi zawierać między innymi zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zakres ten oraz wytyczne winny być szczegółowe tak aby nie było wątpliwości jaka materia została przekazana do uregulowania w rozporządzeniu oraz jak ma być ona uregulowana. W sytuacji gdy nie są one precyzyjne, szczegółowe i budzą wątpliwości (tzn. zakres i wytyczne) to należy to interpretować jako nieudzielenie w danym zakresie upoważnienia ustawowego. Upoważnienie nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej i nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii, która nie jest precyzyjnie w nim wymieniona. Analiza treści art.89 u.p.z. wskazuje, że minister do spraw pracy został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowego trybu przyznawania dodatku aktywizacyjnego". Winien przy tym zapewnić prawidłowe przyznanie świadczenia oraz racjonalne wydatkowanie środków Funduszu Pracy. Przez sformułowanie "tryb" należy rozumieć procedurę, uregulowany przepisami sposób prowadzenia sprawy (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S.Dubisza tom 4 str.134 wydawnictwo PWN Warszawa 2002r.). W § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2009r. określając okres na jaki przyznawany jest dodatek aktywizacyjny w istocie wprowadzono nową przesłankę przyznania tego świadczenia a mianowicie termin do złożenia wniosku o dodatek (do dnia przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych). Upływ tego terminu (tzn. gdy strona złoży wniosek o dodatek po okresie przysługiwania zasiłku) powoduje utratę prawa do tego świadczenia. Można rozważać kwestię czy jest to termin prawa materialnego (jego upływ skutkuje utratą określonego prawa) czy też procesowy (jego upływ powoduje niemożność dokonania czynności procesowej) lecz w niniejszej sprawie, w ocenie sądu, nie ma to decydującego znaczenia. Istotne jest to, że w rozporządzeniu z 18 sierpnia 2009r. w rzeczywistości wprowadzono nową przesłankę uzyskania prawa do dodatku aktywizacyjnego w postaci terminu do złożenia wniosku o to świadczenie. W przekonaniu sądu wprowadzenie tej przesłanki nie mieści się w upoważnieniu ustawowym określonym w art.83 u.p.z. w postaci określenia "szczegółowego trybu przyznawania dodatku aktywizacyjnego". Minister do spraw pracy został upoważniony do określenia procedury przyznawania tego świadczenia (trybu) a nie do określenia nowej przesłanki nabycia prawa do dodatku (terminu do złożenia wniosku). W ocenie sądu delegacja ustawowa z art.83 u.p.z. nie upoważniała ministra do ustanowienia nowej przesłanki przyznania prawa do tego świadczenia. Dodać należy, że w ustawie z 20 kwietnia 2004r. nie wprowadzono przesłanki nabycia prawa do dodatku aktywizacyjnego w postaci terminu do złożenia wniosku o jego przyznanie. W ustawie określono jedynie przesłanki pozytywne uzyskania tego świadczenia (art.48 ust.1) oraz sytuacje kiedy ono nie przysługuje (art.48 ust.4). Ustanowienie terminu do kiedy można złożyć wniosek o to świadczenie nastąpiło dopiero w rozporządzeniu z 18 sierpnia 2009r. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że wprowadzenie w wymienionym rozporządzeniu nowej przesłanki nabycia prawa do dodatku aktywizacyjnego (terminu do złożenia wniosku) wykraczało poza upoważnienie ustawowe określone w art.83 u.p.z. Konsekwencją tego jest uznanie, że złożenie przez skarżącego wniosku o dodatek po okresie przysługiwania zasiłku dla bezrobotnych nie może skutkować odmową przyznania tego świadczenia z uwagi na przekroczenie wymaganego terminu do złożenia wniosku. W takim przypadku jako wniosek o dodatek należałoby potraktować pismo Ł.K. z dnia [...] zawiadamiającego urząd pracy o podjęciu zatrudnienia w spółce [...]. W sytuacji gdyby jednak przyjąć, że nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art.83 u.p.z. to i tak wniosek skarżącego o dodatek aktywizacyjny zasługiwałby na uwzględnienie. Skarżący nie został bowiem poinformowany w sposób wyczerpujący o przesłankach nabycia prawa do tego świadczenia. Pouczenie z [...] jest ogólnikowe i lakoniczne. Nie zawiera ono jasnej i czytelnej informacji o terminie w jakim należy złożyć wniosek o to świadczenie. Należy zaznaczyć, że pouczenie z [...] nie jest powtórzeniem treści § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2009r. W punkcie drugim pouczenia znajduje się następujący zapis "dodatek aktywizacyjny przyznawany jest na wniosek bezrobotnego i przysługuje do dnia złożenia wniosku". W wymienionym punkcie nie określono natomiast do kiedy przysługuje to świadczenie. W punkcie pierwszym pouczenia zaś podano, że dodatek przysługuje przez okres w jakim przysługiwałby zasiłek dla bezrobotnych. Na podstawie zapisów obu wymienionych punktów (tzn. pkt.1 i 2 ) trudno się zorientować jaki jest termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. Oba punkty są mało czytelne nawet dla prawnika zaś od bezrobotnego nie można wymagać znajomości przepisów prawnych. W ocenie sądu aby odmówić bezrobotnemu prawa do konkretnego świadczenia z uwagi na przekroczenie wymaganego terminu do złożenia wniosku o jego przyznanie to najpierw należy pouczyć stronę w jakim terminie należy złożyć wniosek. Pouczenie to musi być jasne, czytelne, klarowne i nie może budzić wątpliwości interpretacyjnych co do tego w jakim terminie strona jest zobowiązana złożyć wniosek. W przypadku gdy pouczenie spełnia te wymogi a mimo to bezrobotny uchybił terminowi do złożenia wniosku to jest rzeczą zrozumiałą, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia. W niniejszej sprawie pouczenie z [...] nie spełnia wymienionych wymogów. Jest ono ogólnikowe i lakoniczne. Nie zawiera czytelnej i jasnej informacji o terminie do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W sytuacji gdy pouczenie to nie jest należyte to nie można stawiać stronie skutecznego zarzutu, że uchybiła wymaganemu terminowi do złożenia wniosku mimo, że była pouczona o tym terminie. Skoro zatem skarżący nie był prawidłowo pouczony o terminie do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego to nie można odmówić tego świadczenia z tego powodu, że uchybił terminowi do złożenia wniosku o jego przyznanie. Nawet gdyby uznać, że nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego określonego w art.83 u.p.z. to i tak skarga zasługiwałaby na uwzględnienie. Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie sądu przepis § 4 rozporządzenia z 18 sierpnia 2009r. w zakresie w jakim ustanawia termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego , został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art.83 u.p.z. Nawet jednak gdyby przyjąć, że nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego to i tak organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art. 7,8,9,11,77 § 1,80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1a.) i c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy rozważyć możliwości uznania zgłoszenia skarżącego z dnia [...] jako wniosku o przyznanie dodatku aktywizacyjnego, wyjaśnić czy skarżący złożył wszystkie wymagane dokumenty do przyznania tego świadczenia a w razie konieczności podjąć dalsze czynności procesowe. Po zgromadzeniu całego materiału dowodowego należy wydać rozstrzygnięcie w sprawie. R.T.