III SA/Łd 1219/13

Dnia 14 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 roku sprawy ze skargi K. G. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny spełnienia przesłanek do udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność aktu z dnia 4 września 2013 roku dotyczącego odmowy udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z mieszkaniowego zasobu gminy. Pismem z dnia 14 czerwca 2013r. K.G. wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych gminy [...]. W piśmie z dnia 18 lipca 2013r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, Wójt Gminy [...] wskazał, że nie posiada w swoich zasobach mieszkań komunalnych, lokali socjalnych i innych pomieszczeń zapewniających miejsca noclegowe. Wskazał, że Gmina [...] opracowała projekt budowlany i uzyskała decyzję o pozwoleniu na przebudowę istniejącego wielorodzinnego budynku mieszkalnego z lokalami socjalnymi, mieszczącego się w M.. Zakończenie prac budowlanych i przekazanie obiektu do użytkowania zaplanowano w pierwszym półroczu 2016 roku. Pismem z dnia 30 lipca 2013r., skierowanym do Wójta Gminy [...], K.G. ponownie wystąpiła z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego (socjalnego) z zasobu mieszkaniowego gminy [...]. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała na swą trudną sytuację życiową. Podniosła, że uchwała Rady Gminy S. z dnia 26 lutego 2007r., nr VII/21/2007 w sprawie ustalenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie zawiera regulacji, o których stanowi art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu, tj. nie określa trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddawania tych spraw kontroli społecznej. Wnioskodawczyni wniosła o wpisanie jej na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Pismem z dnia 4 września 2013r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek strony, Wójt Gminy [...] wskazał, że w chwili obecnej nie posiada w swoich zasobach mieszkań komunalnych, lokali socjalnych i innych pomieszczeń zapewniających miejsca noclegowe. Ponadto wskazał, że obecnie gmina [...] nie posiada środków na tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z uwagi natomiast na brak lokali socjalnych i innych lokali zamiennych, gmina nie prowadzi ewidencji osób ubiegających się o przydział lokalu. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 6 września 2013r. Pismem z dnia 17 września 2013r. K.G., na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie wpisania jej na listę osób ubiegających się o przydział lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy [...]. W uzasadnieniu wskazała, że organ administracji nie może uzasadniać odmowy wpisania na listę osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego okolicznością, że gmina nie prowadzi ewidencji osób ubiegających się o przydział lokalu, wskazując jednocześnie, że posiada budynek wielorodzinny z lokalami socjalnymi, który planuje przebudować. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 1 października 2013r., Wójt Gminy [...] poinformował, że art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie nakłada na gminę wprost obowiązku prowadzenia bliżej nieokreślonej ewidencji osób ubiegających się o przydział lokalu socjalnego. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona stronie z dniu 2 października 2013r. W dniu 30 października 2013r. (data wpływu skargi do organu) K.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na czynność Wójta Gminy [...]. Skarżąca podniosła, że wniosek jej nie został rozpatrzony w oparciu o przepis ustawowy, jej zdaniem nie może wystąpić sytuacja, w której organ samorządu terytorialnego nie przestrzega prawa. Ponadto podniosła, że wniosek o wpisanie jej na listę osób oczekujących na lokal mieszkalny nie został poddany kontroli społecznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.), dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi pismo Wójta Gminy [...] z dnia 4 września 2013 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 30 lipca 2013 r. o przydział lokalu mieszkalnego (socjalnego). W powyższym piśmie Wójta Gminy [...] zawiadomił skarżącą, że w chwili obecnej nie posiada w swoich zasobach mieszkań komunalnych, lokali socjalnych i innych pomieszczeń zapewniających miejsca noclegowe. Ponadto wskazał, że obecnie gmina [...] nie posiada środków na tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z uwagi natomiast na brak lokali socjalnych i innych lokali zamiennych, gmina nie prowadzi ewidencji osób ubiegających się o przydział lokalu. Oceniając dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego tak określonego przedmiotu zaskarżenia należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (opubl. ONSA i WSA 2008/6/90), w której NSA przyjął, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmienie Kodeksu cywilnego, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze zaskarżone pismo Wójta Gminy [...] z dnia 4 września 2013 r., należało uznać za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem akt podlegający kontroli przez sądy administracyjne, na który służy skarga. Poza badaniem dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotu zaskarżenia, sąd zobowiązany był z urzędu dokonać również oceny spełnienia przez skargę wymogów formalnych. Ich zachowanie umożliwia bowiem dalszą - merytoryczną kontrolę skargi. Przyjmując, że wymogi te skarga skarżącej spełniła, sąd ocenić musiał, czy wyczerpany został tryb wnoszenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wyjątki od tej zasady przewidują § 3 i § 4 art. 52 p.p.s.a. W myśl § 4 tego artykułu, który znajduje zastosowanie do aktów lub czynności innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę należy poprzedzić wezwaniem na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. W takim wypadku termin, o którym mowa w § 3 art. 52 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Wobec tak określonej dopuszczalności skargi, tj. poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, sąd stwierdził, że skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżąca pismem z dnia 17 września 2013 r. wezwała Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie wpisania na listę osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy [...]. Tym samym należało uznać, że skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła konieczny warunek w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżonym aktem. Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy - gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. W rozdziale 3 - ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - zostały uregulowane kwestie dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy. I tak przepis art. 20 ust. 1 stanowi, że w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. W celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. 20 ust. 2a). Od podnajemców, o których mowa w ust. 2a, gmina może pobierać czynsz niższy niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu (art. 20 ust. 2b). Natomiast przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wykonując delegację z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy, Rada Gminy S. podjęła w dniu 26 lutego 2007 r. uchwałę nr VII/21/2007 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego). Zgodnie z brzmieniem § 1 tej uchwały, lokale stanowiące własność gminy, bądź pozostające w samoistnym posiadaniu gminy tworzą mieszkaniowy zasób gminy. W § 3 uchwały zostały określone zasady oddawania w najem na czas nieoznaczony lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób gminy osobom spełniającym określone w tym przepisie warunki. Natomiast w § 5 został określone kryteria najmu lokali socjalnych. Stosownie do treści § 9 powyższej uchwały, Rada Gminy [...] powierzyła wykonanie uchwały wójtowi gminy. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, organ gminy realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku obowiązany jest bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) stwierdził, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wprawdzie uchwała Rady Gminy z dnia 26 lutego 2007 r. - w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - nie określa trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej, ale uchwała ta zawiera normy generalne obowiązujące na terenie gminy [...]. Przez samo zaś podjęcie uchwały nie można przyjąć, że gmina realizuje nałożony na nią obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów [...]). Z uchwały tej wynika bowiem, że gmina [...] winna dążyć do racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych. Skoro Rada Gminy [...] powierzyła wykonanie uchwały Wójtowi Gminy [...], to organem upoważnionym do oceny, czy dana osoba spełnia kryteria do udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z mieszkaniowego zasobu gminy jest wójt. Tymczasem z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 4 września 2013 r. nie wynika czy skarżąca spełnia, czy też nie spełnia warunki określone w uchwale z dnia 26 lutego 2007 r. do otrzymania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Oznacza to, że Wójt Gminy [...] naruszył prawo, bowiem nie ocenił wniosku skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek do ubiegania się o wynajęcie lokalu. Ponadto stwierdzić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że uchwała Rady Gminy [...] nie przewiduje tworzenia listy osób uprawnionych do zawarcia umów najmu, oraz że gmina nie posiada lokali. Obowiązkiem organu było więc rozstrzygnięcie, czy wnioskodawczyni może być udzielona pomoc na przyszłość w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ponadto brak lokali w dacie rozpatrywania wniosku nie oznacza, że lista osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie powinna być przez wójta utworzona. Chodzi bowiem o to, żeby ustalić kolejność osób uprawnionych do zawarcia umów najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ma to szczególne znacznie z uwagi na to, że lokal z mieszkaniowego zasobu gminy może być przedmiotem wniosków wielu osób, które konkurują między sobą o bycie wybranym do zawarcia umowy najmu. Przedmiotowy lokal jest zaś dobrem deficytowym, o wartości nie tylko materialnej, ale i społecznej. Istotne jest więc to, żeby osoba oczekująca na zawarcie umowy najmu wiedziała ile osób przed nią zostało zakwalifikowanych do oczekujących na zawarcie najem lokalu. W rozpoznawanej sprawie organ nie tylko nie rozstrzygnął, czy skarżąca spełnia kryteria do udzielenia jej pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, ale również nie poinformował jej ile osób zostało do takiej pomocy zakwalifikowanych. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. d.cz. D.Cz.