III SA/Łd 1226/15

Dnia 18 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 roku sprawy ze skargi I. O. na czynność Starosty [...] w przedmiocie ograniczenia bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami 1. stwierdza bezskuteczność wpisu daty ważności uprawnienia w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego I. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 marca 2015 r. I. O. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy w zakresie posiadanych uprawnień kat. A i B, z uwagi na utratę dokumentu. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.) Starosta [...] stwierdził, że I. W. O. spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 30 marca 2030r. nr [...] nr[...], oraz że posiada uprawnienia: kategoria A ważne do dnia 30 marca 2030 r. i kategoria B ważne do dnia 30 marca 2030 r. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu 13 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. I. O. działając na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym wpisaniu w kolumnie 11 wydanego mu dokumentu prawa jazdy nr [...] daty ważności uprawnień A,B "30.03.30" poprzez usunięcie tej daty z kolumny 11 i zastąpienie jej kreską " - " - oznaczającą bezterminową ważność uprawnień, jak to miało miejsce w oryginalnym dokumencie. Uzasadniając skarżący wyjaśnił, że w dniu 30 marca 2015 r. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy z powodu kradzieży ww. dokumentu. Do wniosku dołączył wymaganą fotografię, dowód uiszczenia opłaty, oświadczenie o kradzieży dokumentu i zaświadczenie z Komendy Stołecznej Policji poświadczające fakt kradzieży dokumentów. Dalej skarżący wskazał, że w utraconym oryginale prawa jazdy w rubryce 9 wpisane było, że wnioskodawca posiada kategorię "A i B " w rubryce 10 – 20.07.78, a w rubryce 11 wpisana była kreska "- " zamiast ważności uprawnienia. Natomiast w nowym dokumencie prawa jazdy nr [...] odebranym w dniu 13 kwietnia 2015 r., wszystkie rubryki wypełniono zgodnie z oryginałem z wyjątkiem rubryki 11, w której zamiast poprzednio wpisanej kreski "-", organ wpisał datę "30.03.30" jako datę ważności uprawnień. Tym samym w ocenie skarżącego ograniczono termin ważności posiadanych uprawnień kategorii A,B, czym naruszono zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na zasadność swojego twierdzenia skarżący powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, z uzasadnienia którego wynika, że na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu podlega zarówno data ważności prawa jazdy jako dokumentu, jak i data ważności uprawnienia, przy czym osoby, które nabyły pod rządami poprzednich przepisów bezterminowy charakter uprawnienia nie utracą go. Powyższe pismo zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] i przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jako organu właściwego w sprawie. Decyzją z dnia [...] SKO w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Wskutek rozpoznania skargi I. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 510/15 uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz w przedmiocie kosztów postępowania. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony, bez uprzedniego wyjaśnienia żądania skarżącego, zakwalifikował wniesione przez stronę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...], czym naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, ar. 8 i art. 9 K.p.a. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany do wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku zawartego w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. , a następnie , w zależności od zgłoszonych żądań, wniosek winien zostać rozpatrzony przez właściwy organ. Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 13 października 2015 r. Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało pismo I. O. z dnia 20 kwietnia 2015 r. "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" Staroście [...], jako organowi właściwemu w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Starosta [...] poinformował skarżącego, że przy wydaniu wtórnika prawa jazdy z zakreślonym terminem jego ważności nie zostało naruszone prawo. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami, prawo jazdy wydawane jest na 5 i 15 lat. Dalej organ wskazał, że ustawodawca nie rozróżnił dokumentów jako oryginał i wtórnik, w zakresie ich terminowości. Tym samym w ocenie organu brak jest możliwości zamówienia wtórnika prawa jazdy ze znakiem "-"w polu nr 11 druku prawa jazdy. Podobny pogląd wyrażą dostawca programu informatycznego obsługującego Centralną Ewidencję Pojazdów i Kierowców oraz Ministerstwo Infrastruktury. Starosta wskazał ponadto, że z uwagi na wiele kontrowersji jakie budzi poruszony przez stronę fakt ograniczenia praw nabytych Ministerstwa Infrastruktury prowadzi obecnie prace nad regulacją prawną, rozwiązującą podnoszony problem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący ponowił argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 kwietnia 2015 r. W ocenie skarżącego określenie w rubryce 11 wydanego wtórnika prawa jazdy, daty ważności posiadanych przez niego uprawnień narusza zasadę ochrony praw nabytych wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13 stwierdził, że na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu podlega zarówno data ważności prawa jazdy jako dokumentu, jak i data ważności uprawnienia, przy czym osoby, które nabyły pod rządami poprzednich przepisów bezterminowy charakter uprawnienia nie utracą go. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ administracji wskazał, że nie kwestionuje faktu posiadania przez stronę bezterminowych uprawnień do kierowania pojazdami kat. A i , nabytych przez stronę pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Podziela także stanowisko strony, że bezterminowy charakter tych uprawnień winien być w sposób prawidłowy uwidoczniony na blankiecie prawa jazdy. Niemniej jednak organ jest zobowiązany przyjąć prawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia regulującego kwestie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, z których wynika, że w pozycji 11 prawa jazdy wpisuje się datę ważności uprawnień. Wskazane rozporządzeni w sprawie wydawania dokumentów nie zostało dostosowane do zaistniałej sytuacji faktycznej i nie zapewnia zgodności systemu teleinformatycznego z nabytymi prawami obywateli o charakterze bezterminowym. Jednakże brak prawnych i technicznych (wynikających z działania systemu informatycznego) możliwości umieszczenia znaku "-" w pozycji 11 prawa jazdy i wpisanie w tej pozycji daty ważności dokumentu, nie pozbawia skarżącego jego nabytych bezterminowo uprawnień, a tym samym nie wywołuje negatywnych skutków prawnych. Uprawnienia te zostają bowiem zachowane, co potwierdza powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13. Ponadto organ powołał przepis art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że wszystkie dokumenty praw jazdy, wydane według nowego wzoru, mają ściśle określony termin ważności. Organ administracji wskazał również, że wytwórcą dokumentu prawa jazdy jest A S.A.., która jest administratorem systemu informatycznego i która jednocześnie zamiesza na wytwarzanym dokumencie informacje określone w powołanym rozporządzeniu. Starosta jest jedynie zleceniodawcą wytworzenia dokumentu prawa jazdy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga I. O. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie I. O. kwestionuje czynność Starosty [...] polegającą na ograniczeniu mu terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A,B, poprzez wpisanie w kolumnie 11 dokumentu prawa jazdy terminu ważności posiadanych uprawnień, podczas wydawania mu wtórnika prawa jazdy. Wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy został zgłoszony z uwagi na kradzież dokumentu. Zasady uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 600)- dalej: ustawa. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składających się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy . Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającym zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Przepis art.18 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, wtórnik dokumentu pod warunkiem złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zwanej dalej "Kodeksem karnym". Podkreślić należy, iż regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest bowiem czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt 1). Przepis art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie stanowi materialnoprawnej podstawy, w oparciu o którą organ administracji byłby uprawniony do władczego określenia konsekwencji prawnych wynikających z jakiejś normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie (rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej). W sprawie tej nie znajdą również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmiennie zatem niż w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie określonej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami, nie dochodzi w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., K 5/13 stwierdził, że na gruncie ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc jedynie dowód prawa - uprawnienia do kierowania pojazdami. Trybunał zwrócił uwagę na zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, którego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy wszystkie dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Odwołując się do powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ dokonując w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy czynności materialno- technicznej wydania wtórnika prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie z uwagi na treść art. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, wpisu daty ważności wydawanego dokumentu (dokument prawa jazdy kategorii A oraz kategorii B w obecnym stanie prawnym wydawany jest na 15 lat ). Dokonywane przez organ w tym trybie wpisy w nowym dokumencie prawa jazdy nie mogą natomiast dotyczyć posiadanego przez wnioskodawcę uprawnienia do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie w wyniku wydania skarżącemu wtórnika dokumentu prawa jazdy na czas określony Starosta [...] dokonał bezprawnej ingerencji w treść uprawnień poprzez ich czasowe ograniczenie bez jakiegokolwiek aktu dotyczącego tej kwestii w stosunku do I. O. Skoro bowiem ustawodawca w powołanej ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wyraźnie odróżnił instytucję wtórnika prawa jazdy od instytucji wymiany prawa jazdy i w tym kontekście żadną miarą nie zasługują na zrozumienie wywody organu administracji, co do braku prawnych i technicznych (wynikających z działania systemu informatycznego) możliwości umieszczenia znaku "-" w pozycji 11 prawa jazdy i wpisanie w tej pozycji daty ważności dokumentu. W ocenie Sądu nie zasługuje także na aprobatę, powoływanie się przez organ administracji na konieczność prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1005 ze zm.), które co przyznaje Starosta, nie zapewnia zgodności systemu teleinformatycznego z nabytymi prawami obywateli o charakterze bezterminowym. Akt rangi podustawowej, zawierający przepisy wykonawcze nie może bowiem kształtować sytuacji prawnej strony w sposób sprzeczny z regulacjami zawartymi w ustawie, na podstawie której został wydany. Żaden obywatel nie powinien ponosić konsekwencji wprowadzenia złego systemu informatycznego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga również, iż powołane rozporządzenie z 31 lipca 2012 r. zostało uchylone z dniem 25 lutego 2016 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 231), z uwagi na konieczność dostosowania przepisów wykonawczych do obowiązującego prawa, w tym do ochrony praw nabytych obywateli. Natomiast co od argumentacji organu, zgodnie z którą wytwórcą dokumentu prawa jazdy jest A S.A., która jednocześnie jest administratorem systemu informatycznego i zamieszcza na wytwarzanym dokumencie informacje określone w powołanym rozporządzeniu Sąd stwierdza, że wskazana instytucja powołana została jedynie do wytwarzania dokumentów. Instytucja ta nie posiada natomiast uprawnienia do kształtowania praw nabytych, poprzez odmowę wydania wtórnika prawa jazdy zawierającego informację o bezterminowym nabyciu przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami, w zakresie posiadanych przez niego kategorii. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. d.j.