III SA/Łd 1256/13

Dnia 26 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi K. M. – Spółka Adwokacka Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20,- (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia) złotych, zawierającą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi K. M. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...]r., nr [...] o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 2 148, 80 zł, w tym z tytułu: 1.2 Rolnictwo ekologiczne kwotę w wysokości 2 148, 80 zł. 1.1. Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone o stawce 260 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,62 ha /rok – kwotę 0,00 zł; 1.2. Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze o stawce 790 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,72 ha/rok- kwotę 2 148, 80 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane o oparciu następujący stan faktyczny. W dniu 9 maja 2011r. A. P. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Łączna wskazana we wniosku powierzchnia deklarowanych działek rolnych wynosiła 15,75 ha. Decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał A. P. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2 148, 80 zł. Organ stwierdził, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku, biorąc pod uwagę maksymalny obszar PGE kwalifikujący się do płatności rolnośrodowiskowej. Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej powyżej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. odmówił przyznania A. P. płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.3 i przyznał płatność w wariancie 2.1 w wysokości 2 148,80 zł. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 2.3 wynosi 5,87 ha i jest to maksymalny obszar PEG kwalifikujący się do przyznania płatności. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na podstawie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 należało nałożyć sankcję w wysokości 1 861,60 zł. Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił powyższą decyzję w całości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał A. P. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej wysokości 2 148, 80 zł, w tym z tytułu: 1.2 Rolnictwo ekologiczne kwotę w wysokości 2 148, 80 zł. 1.1. Wariant 2.3. Trwałe użytki zielone o stawce 260 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,62 ha /rok – kwotę 0,00 zł; 1.2. Wariant 2.1 – Uprawy rolnicze o stawce 790 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,72 ha/rok- kwotę 2 148, 80 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca zadeklarował powierzchnię działek większą niż powierzchnia działek, która kwalifikuje się do przyznania płatności. Od powyższej decyzji A. P. złożył odwołanie, w którym wyjaśnił, że z uwagi na charakter prowadzonej przez niego produkcji, tj. hodowli danieli zadeklarowane przez niego działki oznaczone jako pastwiska są zadrzewione i zakrzaczone. Podniósł także, że wnioski o przyznanie dopłat składa od 2004r., a przeprowadzone w latach poprzednich kontrole na miejscu nie wykazały w tym zakresie żadnych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 2 148,80 zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowej Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 – uprawy rolnicze o stawce 790 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,72 ha/rok- kwotę 2 148, 80 zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2 rolnictwo ekologiczne Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone i nałożył sankcję w wysokości 1 926,60 zł podlegającą potrąceniu w ciągu kolejnych trzech lat. Na powyższą decyzję A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił naruszenia art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenie przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka; dyrektyw i rozporządzeń KE o równym traktowaniu rolników w krajach członkowskich UE, naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanej płatności na 2011 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2013r., sygn. akt III SA/Łd 333/13 - po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 rok, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że orzekający w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius wyrażoną w art. 139 K.p.a. i nie uzasadnił przesłanek odstąpienia od tej zasady. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że decyzją z dnia [...]. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2 148 zł, w tym w ramach pakietu 2 wariant 2.1. w kwocie 2148 zł oraz w ramach pakietu 2 wariant 2.3 w kwocie 0 zł. W zaskarżonej decyzji natomiast organ odwoławczy, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przyznał A. P. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2 148 zł w ramach pakietu 2 wariant 2.1 oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 wariant 2.3 i nałożył sankcję w wysokości 1 926,60 zł, potrącaną od płatności pomocowych jakie będą wypłacane w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Sąd stwierdził, że analiza sentencji decyzji organów obu instancji wskazywała, że organ odwoławczy nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 1926,60 zł, która nie została nałożona w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy dodatkowo obciążył skarżącego sankcją finansową, której nie ma w osnowie decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy orzekł na niekorzyść odwołującego. Nałożenie sankcji w decyzji organu II instancji powoduje pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego, gdyż stanowi dolegliwość finansową, która zostanie skarżącemu potrącona przy płatnościach w trzech kolejnych latach kalendarzowych. Zdaniem sądu, dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady reformationis in peius nie ma znaczenia okoliczność, że w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I instancji znajduje się sformułowanie, iż kwota 1 926,60 zł będzie potrącona skarżącemu w trzech następnych latach. O naruszeniu zasady reformationis in peius przesądza zestawienie sentencji decyzji organów obu instancji, a nie zestawienie uzasadnień tych decyzji. Nałożenie sankcji finansowej na wnioskodawcę jest nałożeniem obowiązku na stronę, a więc kwestia sankcji musi być rozstrzygnięta w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. O prawach i obowiązkach stron organ administracji zobowiązany jest zawsze rozstrzygać w sentencji decyzji, nie zaś w jej uzasadnieniu. Ponadto sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszając zasadę reformationis in peius nie wyjaśnił jednocześnie, czy została spełniona jedna z przesłanek uzasadniających odstąpienie od tej zasady, określona w art. 139 K.p.a W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było rozważań w tym zakresie, a nawet nie został powołany przepis art.139 K.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...]r., nr [...] o przyznaniu A. P. płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości 2 148,80 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wszystkie zgłoszone działki rolne poddane zostały kontroli administracyjnej, a powierzchnia uprawniona do dopłat została wyznaczona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS. Z uwagi natomiast na podnoszone przez stronę okoliczności działki ewidencyjne o numerach 18, 381, 388, 420, 372 zostały poddane tzw. wizytacji terenowej. W czasie przeprowadzania wizytacji terenowej sporządzono szkice deklarowanych działek rolnych, wyznaczono powierzchnię za pomocą urządzenia GPS oraz wykonano obszerną dokumentację fotograficzną. Dane z wizytacji terenowej posłużyły do aktualizacji maksymalnych powierzchni referencyjnych, w szczególności w zakresie powierzchni niekwalifikujących się do płatności. Na podstawie weryfikacji danych w terenie i na ortofotomapie ustalono, że działka ewidencyjna o nr 18 ma powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) 1,64 ha. Pozostała powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności, gdyż znajdują się na niej skupiska drzew i krzewów, co obrazują zdjęcia nr 1, 3, 4, 5, 7, 8. Zdjęcia o nr 6 i 2 przedstawiają tereny uprawnione do przyznania płatności. Kierunki wykonywanych zdjęć i miejsca ich wykonania na działce widoczne są na szkicu o nr 4. Podobna sytuacja jest w przypadku działki ewidencyjnej o nr 420, gdzie powierzchnie uprawnione do dopłaty zajmują łącznie powierzchnię 3,64 ha, obszary wyłączone zajmują tereny zadrzewione i zakrzaczone, na szkicu nr 2 widnieje adnotacja dla tych obszarów "las", a wykonane fotografie obrazują tereny gęsto porośnięte drzewami i zakrzaczone (fot. 9,10,11, 13, 15, 17-19, 21-26). Fotografia o nr 14 i 20 przedstawia część działki ewidencyjnej o nr [...], które zostały uznane za kwalifikujące się do dopłat. Działka ewidencyjna o nr [...] o powierzchni 0,34 ha w całości została zakwalifikowana do dopłat (fot. 16). Natomiast w całości zostały wyłączone z płatności powierzchnie znajdujące się na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], na szkicu o nr 3, kontrolerzy zamieścili adnotację "las", a zdjęcia o nr od 29 do 30 obrazują wieloletnie zadrzewienia, zakrzaczenia i zachwaszczenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że działka rolna A położona na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...] ma powierzchnie uprawnioną do dopłat 5,62 ha. Strona na działce ewidencyjnej o nr [...] deklaruje 0,00 ha. Natomiast zarówno na działce AA oraz BB brak jest powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, w związku z tym powierzchnie tych działek zostały wyłączone z płatności. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę w treści odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości uzyskania dopłat do powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych. Przede wszystkim, aby otrzymać płatności rolnośrodowiskowe należy posiadać w ujęciu funkcjonalnym dany grunt, tzn. faktycznie go użytkować. Płatności przysługują rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty rolne i pod warunkiem spełnienia określonych wymogów m. in. utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Na spornych działkach strona deklaruje grupę upraw trwałe użytki zielone, które przeznaczone są - zgodnie z oświadczeniem strony - na pastwisko dla hodowli danieli (pastwisko dla jeleniowatych). Organ odwoławczy nie kwestionuje prowadzenia przez stronę hodowli danieli, kwestionowany jest jedynie obszar deklarowanych działek uprawnionych do płatności, gdyż nie każdy rodzaj prowadzonej działalności jest kwalifikowany do uzyskania dopłat z programów unijnych. Strona powołuje się na uchylony już art. 132 rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, który nie odnosi się do płatności rolnośrodowiskowej, a do płatności z tytułu ekstensyfikacji. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady (WE) 73/2009 brak jest odpowiednika do tego przepisu. W odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej zastosowanie znajduje rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., w treści którego pastwisko nie zostało oddzielnie zdefiniowane. Natomiast kwestię dopuszczalności występowania drzew na działce rolnej określa art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z art. 15 ust. 5 Komisji (UE) Nr 65/2011, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 działka rolna, na której znajdują się drzewa uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze. Organ wskazał, że stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., nr 39, poz. 211 ze zm.) jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest przestrzeganie wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami określone zostały § 1 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszczalność występowania drzew i krzewów na deklarowanych działkach została uregulowana w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Odnosząc się do stwierdzenia liczby drzew na 1ha użytków rolnych organ odwoławczy wyjaśnił, że w tym przypadku mierzona jest cała działka, zliczane są wszystkie drzewa, ewentualnie później dane te są sumowane, a przy większych obszarach (powyżej 1ha) powierzchnie są dzielone, a dane są uśredniane. W ocenie organu w niniejszej sprawie drugorzędną sprawą jest liczba drzew występująca na 1ha, istotniejszy jest fakt, że inspektorzy terenowi na częściach działek rolnych zadeklarowanych do płatności stwierdzili kompleksy roślinności charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, co zostało udokumentowane na fotografiach i tereny te zostały wyłączone z płatności. Odnosząc się do kwestii wypasu danieli organ odwoławczy wyjaśnił, że drzewa nie występujące w zwarciu, pod którymi możliwe jest pobieranie przez wypasane daniele pokarmu, stanowiące dla nich również naturalne zacienienie, nie zostały wyłączone przez inspektorów terenowych z powierzchni uprawnionej do płatności na spornych pastwiskach, lecz wykluczono jedynie tereny, które w żaden sposób nie mogłyby zostać przeznaczone do wypasu. Wnioskodawca w rozpatrywanej sprawie był zobowiązany do zgłoszenia do płatności danych dotyczących działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Do płatności kwalifikuje się bowiem tylko ta część spornych działek rolnych, która jest wykorzystywana rzeczywiście jako pastwisko do wypasu zwierząt, z wyłączeniem tej części działki, na której występowały zadrzewienia i zakrzewienia. W związku z powyższym działki te nie zostały w całości wykluczone z płatności, a jedynie te ich części, które nie były użytkowane rolniczo. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, iż trwałym użytkiem zielonym jest jedynie grunt zajęty pod uprawę traw samosiewnych, czy zasianych lub innych upraw zielonych (zgodnie z art. 2 lit. c) i d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 1) - należało wziąć pod uwagę jedynie powierzchnię faktycznie użytkowaną, zatem powierzchnię, na której odbywa się uprawa. Organ wskazał, że wnioski składane są corocznie i w każdym roku weryfikowane są pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach. Kontrola wniosku odbywa się na podstawie danych zawartych we wniosku i konfrontowana jest z danymi zawartymi w systemie LPIS, czy danymi uzyskanymi w wyniku kontroli na miejscu. Ustalenie maksymalnej powierzchni referencyjnej w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, gdyż dane zawarte w systemie LPIS uzyskane zostały z dokonywanych pomiarów na ortofotomapie, które zostały uzupełnione o ustalenia wizytacji terenowej. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana corocznie na podstawie dostępnego materiału sprawy, a pojęcie działki rolnej nie musi być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych, a więc działek faktycznie użytkowanych rolniczo może się zmieniać w czasie, niezależnie od danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów. Niezależnie od przedstawionych powyżej wywodów organ odwoławczy wyraził dezaprobatę wobec działania Kierownika Biura Powiatowego w R. polegającego na zamieszczeniu w zaskarżonej decyzji jedynie rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast informacja o nałożeniu sankcji znalazła się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie organu l instancji bez wątpienia narusza w ocenie organu odwoławczego art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto organ l instancji nie odniósł się również do okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201. Zgodnie z powołanym regulacjami obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach l i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Dyrektor ARiMR był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ l instancji winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek zastosowania sankcji wieloletniej związanej z przedeklarowaniem powierzchni. Jeśli organ ustalali, że płatność powinna zostać odmówiona z zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w związku z art. 16 ust. 5 tegoż rozporządzenia, to w następnej kolejności Kierownik Biura Powiatowego w treści zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 celem rozważenia, czy nie zachodzi przypadek wyłączenia zastosowania obniżek i wykluczeń. Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ l instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. ponownie zarzucił: naruszenie art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenie przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka oraz dyrektyw i rozporządzeń KE o równym traktowaniu rolników w krajach członkowskich UE, by uniknąć zakłócenia na rynku oraz zniekształcenia konkurencji. Ponadto zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wniósł o przyznanie płatności na rok 2011 zgodnie ze złożonym wnioskiem i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących w aktach sprawy o sygn. III SA/Łd 333/13. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem ponownej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższa decyzja wydana została po uchyleniu poprzedniej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] r. nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 333/13. Stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji II instancji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy ma zatem możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zachodziła. Należało bowiem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, dostrzeżone przez organ odwoławczy, uchybienia organu I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł jedynie rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast w uzasadnieniu decyzji zawarł informację o nałożeniu sankcji. Wobec powyższego zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, co narusza art. 107 § 1 K.p.a. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji nie odniósł się do okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/201. Zgodnie bowiem z ww. przepisami obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach l i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. W żadnym bowiem wypadku kwestie ekonomii procesowej i przyspieszenia, w myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie powinny wpływać na prawo strony do dwukrotnego stosowania przez organy administracyjne prawa w jego sprawie. To dwukrotne stosowanie prawa powinno się odbyć w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ponadto stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania organ odwoławczy związany był oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 333/13. W wyroku tym bowiem sąd wskazał, że organ orzekając na niekorzyść strony naruszył zasadę reformationis in pius. Jednocześnie stwierdzić należy, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. A mianowicie zalecił rozważenie, czy w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek zastosowania sankcji wieloletniej związanej z przedeklarowaniem powierzchni. Jeśli zaś organ ustalali, że płatność powinna zostać odmówiona z zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w związku z art. 16 ust. 5 tegoż rozporządzenia, to w następnej kolejności w treści zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 celem rozważenia, czy nie zachodzi przypadek wyłączenia zastosowania obniżek i wykluczeń. Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ l instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 K.p.a., znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie wyjaśniającego postępowania uzupełniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ drugiej instancji. Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna, nie przesądzała o ostatecznym wyniku postępowania. Zdaniem sądu, organ II instancji prawidłowo zakwalifikował przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. postępowanie wyjaśniające jako niewystarczające, a zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego odpowiadał "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddalił skargę. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. e.o.