III SA/Łd 126/12

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie sędzia NSA Irena Krzemieniewska sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę. III SA/Łd 126/12 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem S. B. o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, S. B. – sanitariusz Oddziału Psychiatrycznego w Szpitalu Wojewódzkim [...] w B. zwrócił się Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu w Ł. – Oddział w P. z wnioskiem o ingerencję skutkującą uznaniem wykonywanego przez niego zawodu jako pracy w szczególnym charakterze. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że sanitariusze, jako jedyna grupa zawodowa na oddziałach psychiatrii i leczenia uzależnień, nie są objęci w zarządzeniu nr 5A/2011 Dyrektora Szpitala w wykazie stanowisk, na których są wykonywane prace o szczególnym charakterze. Tymczasem jest to grupa zawodowa najbardziej narażona na agresję pacjentów i wypadki z tym związane, do której należy zapewnienie bezpieczeństwa zarówno pacjentom jak i innym członkom personelu medycznego. Zawód sanitariusza wymaga szczególnej sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Sanitariusz wykonuje prace związane z obsługą chorych dotkniętych chorobą psychiczną, stosuje też przymus bezpośredni na polecenie lekarza lub wyjątkowo pielęgniarki i pod ich nadzorem. Bez jego pracy nie byłoby możliwe leczenie pacjentów z zaburzeniami psychicznymi, a zatem, w ocenie wnioskodawcy, sanitariusz uczestniczy w procesie leczenia i wchodzi w skład personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, w rozumieniu załącznika 2 (poz. 23) do ustawy o emeryturach pomostowych. Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. Inspektor Pracy zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie wykonywania prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przeprowadzone po czynności kontrolne nie dały, w ocenie organu, podstaw do wydania decyzji administracyjnej mającej na celu umieszczenie wnioskodawcy w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, o czym organ zawiadomił skarżącego pismem z dnia 20 września 2011r. W piśmie tym poinformował jednocześnie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń w terminie 7 dni. Decyzją z dnia [...] Inspektor Pracy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne o wpisanie S. B. do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wskazał, że pod pojęciem "personelu medycznego" oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. nr 111, poz. 535 ze zm.), użytym w poz. 23 Załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, należy rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny lub też osoby uprawnione do udzielania świadczeń zdrowotnych. Definicja osób wykonujących zawód medyczny zawarta jest w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. nr 14 poz. 89 ze zm.) i wskazuje, że jest to osoba, która na podstawie odrębnych przepisów uprawniona jest do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Świadczenia zdrowotne to, zgodnie z art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Organ ustalił, że S. B. jest zatrudniony w Szpitalu na stanowisku sanitariusza w Oddziale Psychiatrycznym w pełnym wymiarze czasu pracy i, że na tym stanowisku nie udzielał świadczeń zdrowotnych oraz, że nie posiada on kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych . Tym samym w ocenie organu brak było podstaw prawnych do zaliczenia stanowiska sanitariusza do personelu medycznego, o którym mowa w poz. 23 zał. nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 208 r. o emeryturach pomostowych i do umieszczenia wnioskodawcy w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W odwołaniu od tej decyzji S. B. podkreślał, że jest ona dla niego krzywdząca. Fakt, iż nie posiada wykształcenia medycznego i nie świadczy usług medycznych nie może pozbawiać go przywilejów, które posiadają inne grupy zawodowe na jego Oddziale. Podkreślał ponownie, że jego grupa zawodowa jest najbardziej narażona na agresję ze strony pacjenta oraz, że na sanitariuszach spoczywa zapewnienie bezpieczeństwa pacjentom i personelowi, stosowanie przymusu bezpośredniego i pomoc w czynnościach pielęgnacyjno – opiekuńczych. Te czynności wymagają szczególnej sprawności psychofizycznej, która zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Okręgowy Inspektor Pracy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] podzielił stanowisko organu I instancji co do rangi i znaczenia stanowiska sanitariusza w pracy oddziału psychiatrycznego i w zakresie dotyczącym ryzyka zawodowego. Jednak także nie znalazł podstaw prawnych do zaliczenia stanowiska sanitariusza do pracy personelu medycznego oddziału psychiatrycznego i leczenia uzależnień, wymienionego w poz. 23 zał. nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, a tym samym umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem umieszczenia pracownika oddziału psychiatrycznego i leczenia uzależnień w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest twierdząca odpowiedź na pytanie, czy można go zaliczyć do personelu medycznego, czy wykonuje prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentem oraz, czy występuje na stanowisku szczególna odpowiedzialność, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Pod pojęciem personelu medycznego, w ocenie organu odwoławczego, należy rozumieć osoby wykonujące zawód medyczny, czy też uprawnione do udzielania świadczeń zdrowotnych, zgodnie z art. 18 d ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( tj. Dz.U. z 2007r. nr14, poz. 89 ze zm.). Organ ocenił, że w czasie pracy na stanowisku sanitariusza w oddziale psychiatrycznym, skarżący nie udziela świadczeń zdrowotnych i nie posiada kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych. W jego sytuacji nie występuje też "szczególna odpowiedzialność" określona w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, bowiem swoje czynności wykonuje na polecenie lekarzy i pielęgniarek. Spełniona jest tylko przesłanka wykonywania pracy w bezpośrednim kontakcie z pacjentami. S. B. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając, nie uwzględnia ona rzeczywistej sytuacji i warunków pracy faktycznie panujących na oddziale. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący popierał skargę i wyjaśnił, że składając wniosek chciał, aby jego stanowisko pracy znalazło się w wykazie stanowisk pracy o szczególnym charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. rr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonych decyzji sąd administracyjny ocenia ich zgodność z przepisami prawa materialnego oraz kontroluje, czy postępowanie administracyjne toczyło się zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 14 marca 2012 r. poz. 270) [dalej p.p.s.a.]. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów uznać należało, że zaskarżona odpowiada prawu, choć nie wszystkie argumenty wskazane w jej uzasadnieniu można podzielić. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych ( Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.) określiła warunki nabywania i utraty prawa do emerytur i rekompensat przez niektórych pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, zwanych dalej emeryturami pomostowymi, o których mowa w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.), rodzaje prac w szczególnych warunkach i prac o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej, zasady postępowania w sprawach emerytur pomostowych, organizację i zasady działania Funduszu Emerytur Pomostowych, zasady i tryb opłacania składek na ten Fundusz, zasady finansowania emerytur pomostowych i rekompensat, obowiązki ZUS oraz płatników składek w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Celem ustawy jest, aby osoby wykonujące prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zamiast uprawnień do wcześniejszego przejścia na emeryturę nabywały prawo do emerytury pomostowej. W załączniku Nr 2 do ustawy "Wykaz prac o szczególnym charakterze" pod poz. 23 wymieniono: "Prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego". Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt. 1 ustawy o emeryturach pomostowych, decyzję w sprawie emerytury pomostowej wydaje i emeryturę wypłaca właściwy organ rentowy, a od decyzji właściwej jednostki organizacyjnej ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego – sądu pracy ( art. 25 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Oznacza to, że merytorycznej oceny, czy pracownik pracował w szczególnych warunkach lub wykonywał pracę o szczególnym charakterze dokonuje organ rentowy w ramach postępowania o przyznanie prawa do emerytury, a ta ocena podlega kontroli sądu powszechnego. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych płatnik składek ( pracodawca ) ma obowiązek prowadzić: 1/ wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2/ ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2 . Informacje dotyczące powyższych danych przekazywane są przez płatników składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w myśl art. 41 ust. 1 prowadzi: 1/ centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2/ centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Z uwagi na to, że w ewidencji gromadzi się dane pracowników, ustawodawca nałożył na płatnika składek obowiązek powiadomienia pracowników o dokonaniu wpisu do ewidencji, o której mowa w ust. 4 art.41. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje w trybie administracyjnym skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W związku z tym uprawnieniem pracownika, w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) dodany został do art. 10 ust. 1 - pkt. 9a rozszerzający zakres zadań Państwowej Inspekcji Pracy o kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Równocześnie dodany został art. 11a, określający w związku z tym odpowiednio uprawnienia organów Państwowej Inspekcji Pracy. Przepis ten stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( art. 12 ustawy). Z powyższych uregulowań wynika, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy mają obowiązek i jednocześnie odpowiadające mu uprawnienie do kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, a więc ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Równocześnie z art. 10 ust. 1 pkt 9a i 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jednoznacznie wynika, że jej organy nie są uprawnione do kontroli, prowadzonego przez płatnika składek, wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i wydawania decyzji ingerujących w treść tego dokumentu. Treść przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest w tym zakresie jednoznaczna i spójna z treścią art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, który przyznaje pracownikowi prawo do złożenia skargi do Państwowej Inspekcji Pracy tylko w przypadku nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Powyższe uregulowania wskazują, że Inspektor Pracy nie jest uprawniony do kontroli, czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz stanowisk pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie ma też podstaw prawnych do dokonywania wiążących ustaleń i badań w zakresie, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, aby zostać umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk prowadzonym w oparciu o art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy i wydawania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. Pogląd taki wyrażony został już wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1969/10 (LEX nr 919866) , a także m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2011 r. sygn. II SA/Po 280/11 i Sąd rozpoznający niniejszą skargę pogląd ten podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy inspekcji pracy – otrzymawszy wniosek skarżącego, prawidłowo potraktowały go jako skargę złożoną w oparciu o art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych i przeprowadziły postępowanie kontrolne na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Skoro zaś przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało w sposób nie budzący wątpliwości, że stanowisko, na którym zatrudniony jest skarżący, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Pracy mogłoby zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało zaliczone do tych stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a mimo tego pracownik spełniający wszystkie warunki do objęcia go obowiązkiem opłacania składek na FEP – nie został umieszczony w tej ewidencji. Organ administracji nie mógł natomiast rozstrzygać o charakterze pracy skarżącego i przesądzać, czy występują przesłanki decydujące o tym, czy stanowisko pracy, na którym zatrudniony jest skarżący, spełnia przesłanki przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym w oparciu o art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. W tym zakresie rozważania organu zarówno I jak i II instancji były zbędne i wykraczały poza kompetencje przyznane przez ustawodawcę. To naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 1 pkt.9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż jak wskazano już wyżej, rozstrzygnięcie organu zarówno I jak i II instancji jest, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy prawidłowe. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, poza oceną sądu administracyjnego muszą pozostać rozważania, co do tego, czy skarżący jako sanitariusz pracujący na oddziale psychiatrycznym powinien zostać zaliczony do personelu medycznego, o jakim mowa w poz. 23 Załącznika Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Kwestie te pozostają bowiem także poza kognicją sądu administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. R.A.