III SA/Łd 131/18

Dnia 26 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi M.D. na uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 12 września 2017 r. nr XXXV/172/2017 w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Masłowice postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić na rzecz skarżącego M.D. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi zaksięgowanego w dniu 11 stycznia 2018 roku pod pozycją 190. III SA/Łd 131/18 UZASADNIENIE M.D. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. 2017 r. poz. 1875) – dalej: u.s.g.; oraz art. 3 §2 pkt 5, art. 50 §1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 12 września 2017 r., nr XXXV/172/2017 podjętą w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Masłowice. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 487) – dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy, w sposób który nie doprowadzi do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, a ponadto z zbagatelizowaniem pisma Dyrektora Publicznego Zespołu Szkolno – Gimnazjalnego w S. z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygnalizującego dostrzeżone zagrożenia, poparte głosami rodziców dzieci oraz parafian, wynikające z możliwości sprzedaży alkoholu w nowo budowanym, niedaleko szkoły oraz kościoła, sklepie; - art. 1 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego niezastosowanie i zbagatelizowanie pisma Proboszcza Parafii A w S. z dnia 3 sierpnia 2017 r., zawierającego prośbę o nie udzielanie zgody na sprzedaż alkoholu w nowo budowanym w sąsiedztwie kościoła sklepie, gdyż mogą wystąpić sytuację, w których wierni będą spotykać się z pijącymi alkohol przy kościele lub też może dochodzić do zakłócenia uroczystości liturgicznych; treść powyższego przepisu zobowiązuje organ gminy do współdziałania z Kościołem Katolickim w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, w tym między innymi przy ustalaniu odległości oraz sposobu jej pomiaru pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania alkoholu , a obiektami takimi jak szkoły, przedszkola, kościoły, cmentarze, biblioteki, place zabaw, zakłady opieki zdrowotnej; - art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie usytuowania miejsc sprzedaży i podawani alkoholu na terenie Gminy Masłowice w zbyt małej odległości od obiektów takich jak szkoły, przedszkola, kościoły, cmentarze, biblioteki, place zabaw, zakłady opieki zdrowotnej oraz ustalenie sposobu pomiaru odległości między tymi obiektami w sposób iluzoryczny; - art. 2 i ar.t 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały w sposób, który stanowi przejaw przekroczenia działania w granicach prawa wyznaczonych przez art. 12 ust. 2 oraz art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z uwagi na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł nadto o dopuszczenie dowodu z dokumentu, w tym: kserokopii pisma Proboszcza Parafii w S. z dnia 3 sierpnia 2017 r., Dyrektora Publicznego Zespołu Szkolno-Gimnazjalnego w S. z dnia 3 sierpnia 2017 r. , mapy sytuacyjno- wysokościowej z dnia 28 grudnia 2017 r. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do uchwalani aktów prawa miejscowego dotyczącego zasad sprzedaży napojów alkoholowych wynika z powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości, jednakże upoważnienie to nie przewiduje zupełnej dowolności organu gminy w tym zakresie. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, które legły u podstaw uchwalenia powołanej ustawy. Dalej skarżący wskazał, że uchwalony zaskarżoną uchwałą wymóg minimalnej odległości usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych, wynoszący 30 m, od obiektów "chronionych", jest w przypadku miejscowości S. czysto iluzoryczny. Wejście do usytuowanego w sąsiedztwie kościoła sklep, w którym sprzedawane są napoje alkoholowe znajduje się bowiem zaledwie 15 m ( w linii prostej) od wejścia do kościoła, a od dzwonnicy jedynie 2 m (w linii prostej). Co prawda plac kościelny jest ogrodzony i aby dojść do sklepu trzeba pokonać drogę ponad 30 m, to jednak bezpośrednie sąsiedztwo powoduje, że na placu kościelnym słychać hałas powodowany przez osoby spożywające alkohol, używające słowa niecenzuralne, demoralizujące społeczeństwo, a także zaśmiecanie placu puszkami i butelkami. Ponadto skarżący wskazał, że po przeciwnej stronie drogi publicznej w bliskiej odległości od sklepu znajduje się biblioteka oraz szkoła, której uczniowie, w czasie przerw udają się do sklepu, gdzie udaje im się nabyć alkohol, spożywany następnie w pobliżu sklepu, czy też na terenie boiska szkolnego. Reasumując skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez fakt, iż zarówno on i jego rodzina jako mieszkańcy Gminy Masłowice są narażeni na zjawisko dostępności alkoholu w pobliżu miejsc kultu religijnego, czy placówek wychowania oświatowego. Skarżący wielokrotnie był świadkiem spożywania w bezpośredniej bliskości w/w placówek alkoholu oraz zachowań osób spożywających alkohol, które to zachowania zakłócały porządek oraz były demoralizujące. Ta sytuacja godzi w jego konstytucyjne uprawnienia obywatela, wynikające z art. 31 oraz art. 68 Konstytucji RP do ochrony przed negatywnymi skutkami nadmiernego spożywania alkoholu oraz ochrony zdrowia publicznego. W związku z powyższym skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na wniesioną skargę Rada Gminy Masłowice wnosiła o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego do jej wniesienia. Nie wykazał bowiem, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie wpływa negatywnie wpływa na jego indywidualną sytuację prawną, wynikająca z konkretnego przepisu prawa materialnego, to jest pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia mu ich realizację. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Wnoszący skargę musi wskazać normę prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny, przy czym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Rada Gminy wskazała nadto, że przeprowadzone po otrzymaniu przedmiotowej skargi postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło podniesionej w niej argumentacji. Jak wynika bowiem z informacji Dyrektora Publicznego Zespołu Szkolno – Gimnazjalnego w S. zarówno on, jak i uczący w placówce nauczyciele nie zetknęli się z żadnym przypadkiem, aby w czasie przerw między lekcjami uczniowie szkoły nabywali alkohol w pobliskim sklepie, a następnie spożywały go w jego pobliżu, czy też na terenie boiska szkolnego. Stwierdzenie choćby jednego takiego przypadku skutkowałoby natychmiastowym podjęciem stosownych działań oraz wyciągnięciem konsekwencji. Dyrektor oświadczył także, że nie posiada wiedzy, co do znajdowania na terenie boiska szkolnego, w otoczeniu hali sportowej pustych puszek i butelek po napojach alkoholowych. Jednocześnie wyraził niepokój zarówno swój, jak i całego grona pedagogicznego na fakt nieuzasadnionego powoływania na rzekomo wyrażane opinie i stanowiska, w sytuacji gdy nikt nie występował o ich wydanie, czy też ocenę sytuacji. Ponadto z uzyskanych informacji Komisariatu Policji w S. wynika, że nie odnotowano sprzedaży alkoholu w przedmiotowym sklepie, z naruszeniem wymogów uchwalonych zaskarżoną uchwałą. Natomiast skierowane zapytanie do Proboszcza Parafii w S., na okoliczność potwierdzenia faktu zakłócania uroczystości religijnych pozostało bez odpowiedzi. Rada Gminy wskazała nadto, że podjęta przez nią uchwała w sprawie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu na terenie Gminy Masłowice pozostaje w zgodzie z ustawowym upoważnieniem wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i reguluje powyższe kwestie w sposób obiektywny, z poszanowaniem zarówno zasady ograniczenia dostępu do alkoholu oraz w sposób niedyskryminujący żadnego z przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez M. D. uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 12 września 2017 r., nr XXXV/172/2017 podjętą w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Masłowice. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 §1 p.p.s.a.); w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.); odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). W niniejszej sprawie M. D. wskazując na podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazał przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn.: Dz.U. 2017 r. poz. 1875) – dalej: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika zatem, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 u.s.g., jest wykazanie interesu prawnego bądź uprawnienia, naruszonego skarżoną uchwałą. Przy czym podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie, zostały naruszone. Skarga wnoszona w trybie wyżej powołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Co istotne interes ten musi być konkretny (wynikający z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), bezpośredni i realny, a nie przyszły, czy też indywidualny. To oznacza, że związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; wyrok WSA w K. z dnia [...] [...]; z dnia [...]., [...] wyrok WSA w O. z dnia [...], [...]; postanowienie WSA w K. z dnia [...], [...]; www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała Rady Gminy Masłowice z dnia 12 września 2017 r., nr XXXV/172/2017 podjętą w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Masłowice naruszała jego konkretny interes prawny bądź też przysługujące mu uprawnienie, co skutkuje uznaniem, że nie spełnione zostały przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podniesione przez skarżącego argumenty, co do zarówno on i jego rodzina, jako mieszkańcy Gminy Masłowice są narażeni na zjawisko dostępności alkoholu w pobliżu miejsc kultu religijnego, czy też placówek wychowania oświatowego, co godzi w jego konstytucyjne uprawnienia, wynikające z art. 31 oraz art. 68 Konstytucji RP, do ochrony przed negatywnymi skutkami nadmiernego spożywania alkoholu oraz ochrony zdrowia publicznego, nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego polegającego na pozbawieniu prawa realizacji konkretnego uprawnienia (uprawnień) wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też nałożeniu na niego konkretnego obowiązku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a.l.