III SA/Łd 138/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant M. Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w P. odmówił B. S. funkcjonariuszowi Służby Więziennej przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości J. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w złożonym w dniu 15 września 2002 roku wniosku ubiegająca się o pomoc wskazała, iż posiada lokal mieszkalny zlokalizowany w P. przy ul. A 3/5 o powierzchni mieszkalnej 39,70 m 2 na podstawie decyzji nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia [...]. Powyższe oznacza, iż na jedną osobę uprawnioną w rodzinie wnioskodawczyni przypada 7.94 m 2 . Wobec powyższego w świetle przepisów art. 91 ustęp 1 pkt 1 oraz art. 85 ustęp 2 obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej B. S. nie spełnia warunków do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyż posiada lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej o powierzchni odpowiadającej przysługującej jej normie mieszkalnej wynoszącej od 7 do 10 m2. W złożonym w dniu 22 grudnia 2004 roku odwołaniu od powyższej decyzji B. S. podniosła, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej złożyła 15 września 2002 r. W dniu 5 stycznia 2004 r. otrzymała informację, że wniosek został przyjęty lecz z uwagi na brak środków finansowych będzie rozpatrywany w roku 2004 na zasadach określonych w Zarządzeniu Nr 66/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści art. 90 ustęp 2 Ustawy o Służbie Więziennej wynika m.in., iż szczegółowe zasady przyznawania pomocy finansowej określi Minister Sprawiedliwości i takie zasady określone zostały w powyższym zarządzeniu. Podkreśliła, że art. 90 powołanej ustawy nie odsyła do jej art. 91, na który jako uzasadnienie decyzji odmownej powołant się organ I instancji, a który określa jedynie zasady przydzielania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skarżąca ponadto wskazała, iż w § l ustęp 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku określa należną powierzchnię użytkową jako powierzchnię mieszkalną lokalu mieszkalnego ustaloną na podstawie art. 85 ustęp 2 ustawy, z uwzględnieniem górnej granicy normy jednostkowej. Ponieważ na jedną osobę w rodzinie skarżącej przypada 7,94 m2, a górna granica normy jednostkowej wynosi 10 m2 na osobę, w ocenie skarżącej nie posiada ona samodzielnego lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową, w związku z tym spełnia warunki do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż B. S., której ze względu na stan rodzinny, stopień służbowy oraz zajmowane stanowisko przysługuje pięć norm powierzchni mieszkalnej, co odpowiada 35 - 50 m2 tej powierzchni, na mocy Decyzji Nr [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...], jest posiadaczką lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 39,70 m2 położonego w miejscowości pełnienia służby przy ul. A 3/5 i w lokalu tym zamieszkuje. Organ podkreślił, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zamiennym w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i przysługuje jedynie tym funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a lokalu takiego nie otrzymali. Z treści art. 91 ustęp l pkt l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej wynika, że funkcjonariuszowi zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Dlatego należy uznać słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, który zasadnie przyjął, iż stronie nie przysługuje pomoc finansowa na budowę domu, gdyż nie ma ona prawa do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W dniu 23 lutego 2005 roku B. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w uzasadnieniu powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo podniosła, iż zarówno organ administracyjny pierwszej jak i drugiej instancji nie wskazały w swoich decyzjach podstawy prawnej do przyjęcia, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zamiennym w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumentację przytaczaną w toku postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż przepisy rozdziału VI ustawy o Służbie Więziennej poświęconego mieszkaniom funkcjonariuszy należy rozpatrywać łącznie . Zgodnie z art. 85 ust 1 powołanej ustawy funkcjonariusz służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny. Prawo to powinno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie odpowiedniego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej . Przepisy ustawy o Służbie Więziennej w art. 91 wymieniają przypadki wyłączające prawo funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W przypadku nie zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przez jego przydział, ustawa przewiduje świadczenia zamienne w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy). Świadczenia zamienne mogą być jednak przyznane tylko w przypadku gdy funkcjonariusz jest uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 91 ustęp 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się m.in. funkcjonariuszowi, zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Skarżąca wraz z rodziną zajmuje w miejscowości w której pełnił służbę lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej którego powierzchnia mieszkalne wynosi 39,70 m2 i odpowiada przysługującej jej powierzchni mieszkalnej, mieszczącej się w granicach normatywu 35 m2 do 50 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 ustawy). Sąd nie stwierdził, aby decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. były dotknięte jedną z wad, o których mowa w przytoczonym przepisie. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami, istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia czy przepis art. 90 ustęp 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2000r, Nr 207, poz. 1761 ze zm) jak wywodzi skarżąca może stanowić samodzielną przesłankę udzielenia jej pomocy finansowej na dokończenie budowy domu jednorodzinnego, czy też powinien być jak przyjmują organy administracyjne interpretowany w kontekście całokształtu przepisów rozdziału VI zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawy o Służbie Więziennej . Na wstępie wyjaśnić należy, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego rozstrzygnięty mógł być wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku (Dz. Urz. MS z 1997r.,Nr 4, poz. 50) w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskania lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 93 ustęp 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowiły źródła powszechnie obowiązującego na terenie naszego kraju prawa. Przepisy zarządzenia miały charakter przepisów wewnętrznych obowiązujących jedynie jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Sprawiedliwości nie mogły zaś stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej zapadłej w indywidualnej sprawie. Z uwagi na powyższe za niezasadny uznać należy zarzut podniesiony przez skarżącą w odwołaniu a następnie powtórzony w skardze do sądu administracyjnego, iż z uwagi na datę złożenia przez nią wniosku powinien być on rozpoznawany w oparciu o przepisy powołanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, gdyż jedynie do niego odsyłał przepis art. 90 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku skarżącej. Przepis art. 90 ustawy o Służbie Więziennej statuujący prawo funkcjonariuszy tej służby do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi część regulacji zawartych w rozdziale VI ustawy o Służbie Więziennej zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" (art. 85 -95 ustawy). Istotą regulacji prawnej zawartej w tym rozdziale jest zapewnienie funkcjonariuszom Służby Więziennej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 85 ustęp 1 ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie czynnej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustęp 2 tego przepisu określa zasady ustalania powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi oraz jednostkową normę powierzchni mieszkalnej, która wynosi od 7 do 10 m2, zaś ustęp 3 definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej. W rozdziale VI ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca przewiduje różne formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy tej służby poprzez: przydział lokalu (art. 87 ustęp 1 ), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ustęp 1) prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustęp 1 i 2) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art. 90 ust. 1). Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, za którym opowiada się także sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, iż przepisu art. 90 ustęp 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można, tak jak chce tego skarżąca, interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału VI ustawy i rozumieć w ten sposób, że funkcjonariuszowi Służby Więziennej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu, niezależnie od posiadania przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i niezależnie od tego, gdzie lokal, z którym wiąże się wniosek o udzielenie pomocy, ma się znajdować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2005 roku w sprawie sygn. akt OSK 1574/04, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 lipca 2004 roku w sprawie sygn. akt 3 II SA/Łd 672/03 nie publ.). Jak z powyższego wynika uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero w razie niemożliwości jego realizacji w grę może wchodzić uzyskanie przez funkcjonariusza innej formy pomocy mieszkaniowej. Stosownie do art. 91 ustęp 1 ustawy o Służbie Więziennej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1/ zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2/ który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3/ którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4/ w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wobec powyższego organy administracyjne obu instancji postąpiły prawidłowo interpretując art. 90 ustęp 1 łącznie z art. 91 ustęp 1 powołanej ustawy. W ocenie sądu, organy administracyjne trafnie przyjęły, iż skoro skarżąca zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi normami (39,70 m2 powierzchni mieszkalnej przy normie 35 m2 do 50 m2) to nie ma ona prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i nie ma też prawa do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. W rozstrzyganej sprawie skarżąca waz z mężem zajmują lokal mieszkalny przydzielony na mocy decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia 4 kwietnia 1986 roku jej mężowi, tak wiec stosownie do przepisu art. 91 ustęp 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy finansowej. Co prawda organy administracyjne obu instancji w swoich decyzjach błędnie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 91 ustęp 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przyjmując, iż to skarżąca jako funkcjonariusz Służby Więziennej zajmuje na podstawie decyzji administracyjnej lokal odpowiadający przysługującej jej powierzchni mieszkalnej podczas, gdy de facto lokal taki na podstawie decyzji administracyjnej otrzymał jej małżonek. Okoliczność, iż zajmowany przez skarżącą lokal został na podstawie decyzji administracyjnej przyznany jej mężowi stosownie do przepisu art. 91 ustęp 1 pkt 3 powołanej ustawy również uzasadnia odmowę przyznania lokalu mieszkalnego, a co za tym idzie pomocy finansowej na jego uzyskania i dlatego sąd przyjął, iż błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec jego zgodności z obowiązującym stanem prawnym nie przesądza o wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Celem przepisów, zawartych w rozdziale VI ustawy o Służbie Więziennej, jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi Służby Więziennej w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Prawo funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej jest związane z charakterem tej służby i wynikającymi z niego obowiązkami. Dodatkowo wskazać należy, iż trafność interpretacji art. 90 ustawy o Służbie Więziennej przyjętej w rozstrzyganej sprawie potwierdza przepis § 2 ustęp 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), który stanowi, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Rozporządzenie powyższe co prawda nie znajdowało zastosowania w rozstrzyganej sprawie z uwagi na datę złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy finansowej jednak może być traktowane jako wskazówka interpretacyjna przepisu art. 90 ustęp 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z powyższych względów sąd uznał, że skoro skarżąca w miejscowości pełnienia służby posiadała odpowiedni lokal mieszkalny, cel przepisu był zrealizowany i nie powstało po jej stronie prawo do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu i odpowiadający mu obowiązek organów administracji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.