III SA/Łd 14/23

Dnia 25 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 roku sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 marca 2022 roku nr BP.500.278.2021.1103.LD5.196339 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. R. kwotę 2157 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 14/23 Uzasadnienie Decyzją z 28 marca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania W.R. od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 1 września 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 850 zł, uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na W.R. karę pieniężną w wysokości 8 500 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.), dalej ustawa, lp. 1.5, lp. 6.3.18, lp. 5.11.1, lp. 5.11.2, lp. 5.1, lp. 5.1.2, lp. 5.2.1, lp. 5.5.2, lp. 5.6.1 oraz lp. 5.7.1 załącznika nr 3 do ustawy, art. 4, art. 6-8, art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 5 lit. a), art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców (Dz. Urz. UE.L z dnia 2 lipca 2010 r.). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Na podstawie upoważnienia nr WITD.WI.V0104/V0118/67/2021 z 15 kwietnia 2021 r w siedzibie przedsiębiorcy W.R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W., przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. Kontrolą objęto okres od 26.04.2020 r. do 25.04.2021 r. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem nr WITD.DI.P.V0104/16/21/P z 27 maja 2021 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z 1 września 2021 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8 850 zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło: - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy, w wymaganym terminie - za każdą zmianę; - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: - o czas do mniej niż 30 minut; - o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut; - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin: - o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny; - o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin; - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: - o czas do mniej niż 1 godziny; - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego: - o czas do 1 godziny; - o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut; - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: - skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: - o czas do 1 godziny. W dniu 16 września 2021 r. pełnomocnik strony A.S. przesłał drogą elektroniczną (na elektroniczną skrzynkę podawczą organu) opatrzone podpisem elektronicznym pismo z informacją o złożeniu odwołania od ww. decyzji, które stanowiło załącznik do pisma przewodniego z 16 września 2021 r. Załączone odwołanie nie zostało podpisane ani elektronicznie, ani osobiście przez pełnomocnika strony. W odwołaniu zarzucono decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, wynikające z błędnego wyliczenia wysokości kary w zakresie naruszeń określonych pod lp. 5.1, lp. 5.5, lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy. Wymienioną na wstępie decyzją z 28 marca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na W.R. karę pieniężną w wysokości 8 500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy obszernie zacytował treść mających zastosowanie w sprawie przepisów i obszernie odniósł się do stwierdzonych naruszeń. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, że w decyzji organu I instancji co do zasady prawidłowo ustalony został stan faktyczny i prawny. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w skarżonej decyzji wystąpiła konieczność uwzględnienia korzystnej dla strony interpretacji naliczania kar pieniężnych z tytułu naruszenia norm czasu pracy, które znajdują się w grupie lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy. Organ odwoławczy przyjął interpretację bazującą na językowej wykładni wskazanych przepisów, która skutkuje brakiem sumowania kar, gdy wymiar czasowy stwierdzonego w trakcie kontroli naruszenia wypełnia hipotezę przewidzianą w kilku punktach. Ten sposób wykładni został zaprezentowany orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku przekroczenia progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń następuje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, ale nie każde przekroczenie progów powoduje sumowanie kar od najniższej do najwyższej. Organ odwoławczy dokonał zatem ponownego naliczenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.11, lp. 5.1 oraz lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy. Zgodnie z przedstawioną powyżej interpretacją w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut należy nałożyć karę pieniężną z lp. 5.11.1 załącznika nr 3 do ustawy. Natomiast w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut nie należy naliczać kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 5.11.1 załącznika nr 3 i nałożyć jedynie karę pieniężną z lp. 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy. Podobnie w przypadku przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin o czas powyżej 15 minut do 1 godziny należy nałożyć karę pieniężną z lp. 5.1.1 załącznika nr 3 do ustawy. Natomiast w przypadku przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin, nie należy naliczać kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 5.1.1 i nałożyć jedynie karę pieniężną z lp. 5.1.2 załącznika nr 3 do ustawy. Analogicznie w przypadku skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny należy nałożyć karę pieniężną z lp. 5.5.1 załącznika nr 3. Natomiast w przypadku skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut nie należy naliczać kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 5.5.1 i należy nałożyć jedynie karę pieniężną z lp. 5.5.2 załącznika nr 3 do ustawy. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy nałożył stosowną do ustalonego stanu faktycznego, niższą karę pieniężną. Tym samym wystąpiła konieczność uchylenia całej decyzji organu I instancji i wydawania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do pozostałych naruszeń i kar cząstkowych w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny. W pozostałym zakresie zatem organ odwoławczy przychylił się do ustaleń i stanowiska organu I instancji. Odnośnie podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych z art. 92b oraz 92c ustawy, organ odwoławczy nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.R., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie zastosowania normy zawartej w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, określającej warunki zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków przez błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wyjątek od przestrzegania norm, podczas gdy przedstawione przez przedsiębiorcę okoliczności faktyczne świadczyły o wyjątkowym charakterze zdarzeń leżących u podstaw odstąpienia od spełnienia norm określonych w Rozporządzeniu, Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie pochylił się nad problemem nałożenia na przedsiębiorcę kar za nieznaczne naruszenie norm czasu pracy kierowców polegające między innymi na: - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 5 minut przez kierowcę M.M. 18 stycznia 2021 r. z powodu braku miejsc na parkingu, - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 1 minutę przez kierowcę S.M. 22 stycznia 2021 r., - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 5 minut przez kierowcę M.M. 19 stycznia 2021 r., - przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu o 5 minut przez kierowcę M.M. w dniu 14 stycznia 2021 r. Skarżący nie zgodził się z przedstawioną przez organ wykładnią przepisów, wskazując, że stwierdzone naruszenia norm czasu pracy są kosmetyczne, tj. do 5 minut. Tymczasem norma wyrażona w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przewiduje możliwość stosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków w przypadku spełnienia warunków określonych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez W.R. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazano w skardze. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 63 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wniesienia odwołania – czyli 16 września 2021 r., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Stosowanie zaś do obowiązującego 16 września 2021 r. art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1/ być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2/ zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3/ zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony A.S. przesłał drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy EPUAP pismo przewodnie z 16 września 2021 r. z informacją o złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji. Samo pismo z 16 września 2021 r. zostało podpisane podpisem elektronicznym. Z kolei odwołanie, które stanowiło załącznik do pisma przewodniego z 16 września 2021 r., nie zostało opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Oznacza to, że nie spełniało wymagań formalnych określonych w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wniesienia. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że podpis wnoszącego pismo, w niniejszej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji – w którejkolwiek formie opisanej w art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., stanowi, warunek skuteczności przedmiotowej czynności procesowej. Przez podpisanie odwołania przez wnoszącego należy zaś rozumieć umieszczenie własnoręcznego podpisu przez tę osobę pod treścią takiego dokumentu. Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby określonej jako wnosząca odwołanie. W sytuacji, gdy odwołanie nie spełnia wymogów określonych w przytoczonym wyżej przepisie, organ administracji winien wezwać stronę, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków poprzez wskazanie wymienionych w tym przepisie elementów podania. Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie organy najpierw organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, zaniechały wezwania strony do usunięcia braków formalnych odwołania z 16 września 2021 r. - poprzez jego podpisanie. Okoliczność wydania przez organ odwoławczy decyzji na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego braki uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3a pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.) winno skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia bowiem wywołanie skutków prawnych wniesionego odwołania, tj. powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. W przypadku gdy podanie (w niniejszej sprawie odwołanie) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (odwołaniem). Postępowanie odwoławcze więc się nie toczy. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmuje wprawdzie zasadę ograniczonego formalizmu, niemniej jednak przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych, wynikających ze wskazanych przepisów, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Spełnienie tych wymagań gwarantuje, że określona czynność procesowa została dokonana przez stronę (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, Warszawa 2005 r., s. 360). Zasada odformalizowania nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 k.p.a. trybu, a brak podpisu wnoszącego podanie jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie, niezależnie od tego, jakie jest przekonanie organu co do zamiaru i intencji wnoszącego (wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 1040/05,). Dodać należy, że na mocy art. 61 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2320) art. 63 k.p.a. został znowelizowany, a § 3a otrzymał nowe brzmienie: "Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru". Przepis ten wszedł jednak w życie z dniem 5 października 2021 r. W dacie wniesienia w niniejszej sprawie odwołania (16 września 2021 r.) ww. przepis obowiązywał w wersji wymagającej opatrzenia odwołania kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Zatem przyjąć należy, że organ I instancji – przed przesłaniem odwołania organowi odwoławczemu - powinien zastosować tryb naprawczy, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Jeśli zaś tego nie uczynił, do zastosowania tego trybu zobligowany był organ II instancji. Na marginesie należy dodać, że Sądowi znana jest oczywiście linia orzecznicza, zgodnie z którą rozpatrzenie niepodpisanego odwołania i wydanie decyzji na skutek tak wadliwie wniesionego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. Tym niemniej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że uchybienie organów nie przybrało rażącej formy – przede wszystkim z uwagi na opatrzenie podpisem elektronicznym pisma przewodniego z 16 września 2021 r., do którego – jako załącznik – dodane zostało samo odwołanie. Jednocześnie Sąd przyjął, że treść pisma przewodniego z 16 września 2021 r. (podpisanego) z całą pewnością nie stanowi odwołania, skoro zawarto w nim wprost zdanie: "w załączeniu przesyłam odwołanie od decyzji". Dopiero w treści owego załącznika, zatytułowanego zresztą "Odwołanie", strona wyraża niezadowolenie z wydanej decyzji, przytaczając argumenty na poparcie swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpatrując odwołanie z 16 września 2021 r. od decyzji od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 1 września 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej, organ powinien wezwać wnoszącego odwołanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych odwołania. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. is