III SA/Łd 144/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [....] nr [...] Decyzją nr [...] z dnia [....] Prezydent Miasta P. odmówił R. M. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na rażącą dysproporcję między niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji majątkowej a jego faktycznym stanem majątkowy. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył R. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art.7 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.) oraz art.104 kpa odmówił R. M. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż średni dochód miesięczny rodziny R. M. w okresie od kwietnia do czerwca 2004r. wyniósł 1583,30 zł. W oświadczeniu z dnia 25 października 2004r. R. M. wykazał, iż miesięczne wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe wynoszą 636,92 zł w tym 50 zł to koszty użytkowania samochodu. Ubezpieczenie pojazdu w listopadzie 2003r. wynosiło 417 zł. Nadto rodzice opłacają rachunki związane z użytkowania wody. Po odjęciu koniecznych wydatków na wyżywienie pozostaje w gospodarstwie domowym 946,38 zł. W deklaracji o dochodach złożonej wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego R. M. nie wykazał, iż rodzice opłacają rachunki za korzystanie z wody. W ocenie organu administracji rodzina R. M. nie należy do ubogich gdyż mieszkanie jest nowocześnie urządzone, stać ją na utrzymanie samochodu a także na opłatę przedszkola dla pięcioletniego syna. Rodzina R. M. ma ponadto dwa mieszkania własnościowe. Aktualny stan majątkowy nie uzasadnia przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył R. M. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Odwołujący nie posiada dywanu w mieszkaniu i większość mebli w mieszkaniu wykonał sam. Jedno mieszkanie zostało darowane żonie przez rodziców i rodzice tam nadal zamieszkują. Z mieszkania tego nie ma żadnych korzyści majątkowych. Opłata za utrzymanie samochodu, około 50 zł miesięcznie, jest niższa niż kosztowałby bilet miesięczny. W konkluzji odwołujący wnosił o ponowne rozpoznanie jego sprawy. Decyzją nr [..] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa, art.7 ust.3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.) oraz art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1974r. o samorządowych kolegiach odwoławczych(Dz.U. nr 79 poz.856 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. można odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż R. M. w złożonej deklaracji nie ujawnił w pełni swoich dochodów. Nie wykazał bowiem , iż otrzymuje pomoc finansową od rodziców, którzy opłacają rachunki za użycie wody. Własnościowe mieszkanie odwołującego jest urządzone w sposób wskazujący na poniesienie znacznych nakładów finansowych. Rodzinę stać na utrzymanie samochodu i na opłacenie przedszkola dziecku. Posiada ona także drugie mieszkanie własnościowe z którego w przyszłości uzyska korzyści finansowe. Faktyczny stan majątkowy rodziny odwołującego nie uzasadnia przyznania dodatku mieszkaniowego. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. M. podnosząc, iż jest ona niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż przeprowadzony wywiad środowiskowy jest niesłuszny. Większość mebli wykonał sam skarżący. Samochód został kupiony w 2002r. za pieniądze uzyskane z odszkodowania za wypadek poprzedniego pojazdu. Drugie mieszkanie własnościowe zostało darowane przez rodziców żony i rodzice nadal tam mieszkają. Z mieszkania tego nie ma żadnych korzyści materialnych. Jedynie piec i lodówkę pomogli mu kupić rodzice. W konkluzji skarżący wnosił o ponowne rozpoznanie jego sprawy. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga R. M. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art.7, 77 § 1 i 80 kpa, i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.7 ust.3 wymienionej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Wymieniony przepis został zmieniony z dniem 23 listopada 2004r. ustawą z dnia 8 października 2004r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 240 poz.2406) lecz w myśl art.3 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego została wszczęta przed dniem 23 listopada 2004r. a więc mają do niej zastosowanie przepisy dotychczasowe czyli przepisy ustawy z 21 czerwca 2001r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 listopada 2004r. Analiza przepisu art.7 ust.3 wymienionej ustawy wskazuje, iż przesłanką przyznania dodatku mieszkaniowego jest rażąca dysproporcja między niskimi dochodami osoby ubiegającej się o dodatek a jej faktycznym stanem majątkowym. Pojęcie "rażąca dysproporcja" oznacza, iż musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Pojęcia tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. W każdym przypadku zastosowania przepisu art.7 ust.3 cytowanej ustawy musi to być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003r. w sprawie I S.A. 1684/02(Lex nr 137803). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego ani w sposób przekonujący nie wykazały "rażącej dysproporcji" pomiędzy stanem majątkowym rodziny skarżącego a osiąganymi dochodami. Nie została wyjaśniona w sposób dokładny kwestia posiadania przez rodzinę R. M. dwóch mieszkań własnościowych. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego skarżący jest właścicielem mieszkania przy ul. A 5 m16 (o powierzchni 61,60m2) zaś jego żona jest posiadaczem mieszkania w którym zamieszkują jej rodzice (o powierzchni 50m2). W postępowaniu przed organami administracji skarżący wyjaśnił, iż pierwsze z tych mieszkań zostało kupione przez jego ciocię, która z nimi mieszka i którą się opiekują. Drugie z mieszkań zostało natomiast darowane przez teściów przy czym mają oni prawo dożywotniego w nim zamieszkiwania. Organy administracji nie wyjaśniły czy rzeczywiście ciocia skarżącego kupiła mieszkanie i czy faktycznie jego teściowie darowali żonie drugie mieszkanie a jeżeli tak to kiedy to miało miejsce. Wyjaśnienie tych kwestii ma istotne znaczenie dla oceny czy występuje "rażąca dysproporcja" między osiąganymi dochodami a sytuacją majątkową rodziny R. M. Jeżeli chodzi o samochód Ford Fiesta (rok produkcji 1995) to skarżący faktycznie jest jego właścicielem lecz jak wyjaśnił zakupił go w 2002r. za odszkodowanie jakie otrzymał za wypadek wcześniejszego pojazdu. Organy administracji nie wyjaśniły jednak kiedy skarżący kupił samochód, ile za niego zapłacił i czy rzeczywiście w 2002r. otrzymał odszkodowanie a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności ma również istotne znaczenie dla ustalenia czy zachodzi sytuacja "rażącej dysproporcji" o której mowa w art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. Okoliczności te nie zostały jednak dokładnie wyjaśnione. Organy administracji odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego powołały się również na fakt nowoczesnego urządzenia mieszkania skarżącego. W treści wywiadu środowiskowego z dnia 21 lipca 2004r. znajduje się rzeczywiście zapis "mieszkanie urządzone nowocześnie, niedawno przez rodziców". Sformułowanie to jest bardzo lakoniczne i ogólnikowe. Nie daje ono odpowiedzi na pytanie jakie konkretne przedmioty są nowe; czy chodzi tu o meble, telewizor, radio, wieżę HV, magnetowid, pralkę, lodówkę, kuchnię gazową bądź komputer. Nie wiadomo czy wszystkie wymienione przedmioty są nowe czy tylko niektóre z nich i ewentualnie które oraz kiedy i przez kogo zostały kupione. W kwestii tej istnieje rozbieżność w wersji przedstawionej przez skarżącego. W oświadczeniu majątkowym R. M. podał bowiem, iż mieszkanie zostało urządzone przez rodziców w 2003r. zaś w odwołaniu wskazał, że większość mebli jest używanych przy czym niektóre mają ponad 30 lat a pozostałe meble wykonał sam skarżący. Organy administracji nie zajęły się wyjaśnieniem tej rozbieżności lecz oparły się na ogólnikowym i niewiele mówiącym zapisie z wywiadu środowiskowego, że "mieszkanie jest nowocześnie urządzone". Kwestia wyposażenia mieszkania nie została wyczerpująco wyjaśniona. Jako przyczynę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego organy administracji wskazały również fakt, iż w deklaracji o dochodach skarżący nie podał, że teściowie płacą za zużycie wody około 50 zł miesięcznie. Uczynił to dopiero w piśmie z dnia 25 października 2004r. Należy zaznaczyć, iż pomoc finansowa rodziców w opłatach za zużycie wody jest dochodem w rozumieniu art.3 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. W aktach administracyjnych brak jest jednak informacji czy skarżący został pouczony o definicji dochodu w rozumieniu wymienionego przepisu. Skoro brak jest takiego pouczenia to niepodanie przez skarżącego wszystkich dochodów w znaczeniu o którym mowa w art.3 ust.3 nie można uznać za uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Organy administracji nie przyznając dodatku mieszkaniowego wskazały także na fakt, iż R. M. uiszcza regularnie wszystkie stałe opłaty takie jak za energię elektryczną, gaz, telefon, przedszkole, użytkowanie samochodu czy czynsz i nie posiada zadłużeń z tego tytułu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż dochód miesięczny rodziny skarżącego wynosi 1583,30 zł zaś stałe opłaty wynoszą 636,92 zł. Na życie i leki czteroosobowej rodziny pozostaje kwota 946,38 zł. Sytuacja materialna rodziny skarżącego jest zatem trudna. Okoliczność, iż R. M. stara się regularnie uiszczać stałe opłaty i nie posiada zadłużenia z tego tytułu nie może automatycznie świadczyć o tym, że prawo do dodatku mieszkaniowego mu nie przysługuje. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego ani nie zebrały całego materiału dowodowego. Dla zastosowania przepisu art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. konieczne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń. Może się bowiem zdarzyć, iż sytuacja majątkowa i materialna osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy była dobra w ubiegłych latach zaś obecnie uległa ona znacznemu pogorszeniu. Konieczne jest zatem szczegółowe wyjaśnienie źródła pochodzenia majątku takiej osoby. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie dokonały takich ustaleń ani w sposób wnikliwy nie przeprowadziły analizy zebranego materiału dowodowego. Dodać również należy, iż akta administracyjne są niekompletne. Brak jest bowiem w nich decyzji organu I instancji z dnia 28 lipca 2004r., odwołania skarżącego od tej decyzji oraz decyzji organu II instancji wydanej po rozpoznaniu tego odwołania. Świadczy to o tym, iż akta administracyjne nie są pełne i dowodzi, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W ocenie sądu organy administracji naruszyły przepisy art.7, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta P. z dnia[...] Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny w sposób wyczerpujący wyjaśnić stan faktyczny. Winna zostać dokładnie wyjaśniona sytuacja majątkowa rodziny R. M. a w szczególności należy wyjaśnić okoliczności nabycia przez skarżącego dwóch mieszkań i samochodu oraz ustalić przedmioty urządzenia mieszkania z uwzględnieniem tego kiedy, przez kogo i za co zostały one kupione. Winna zostać także wyjaśniona rozbieżność w wersji skarżącego co do pochodzenia tych przedmiotów. Dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie ustalić czy zachodzi "rażąca dysproporcja" w rozumieniu art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. i wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Rozstrzygnięcie to winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.