III SA/Łd 147/09

Dnia 12 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 roku sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. na rzecz skarżącego – K. F. kwotę 30,00 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/ Łd 147/09 UZASADNIENIE Komendant Miejski Policji w P.decyzją nr [...] r. odmówił K.F. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż K. F. służbę w Policji pełni od dnia [...] r. Początkowo miejscem pełnienia służby policjanta był Komisariat Policji w R. Od dnia [...] r. zaczęła obowiązywać nowa struktura organizacyjna Komendy Miejskiej Policji w P. K. F. został wówczas zwolniony z zajmowanego stanowiska policjanta komisariatu w R. i mianowany na równorzędne stanowisko policjanta w komisariacie w G. rozkazem personalnym nr [...]r. Nie oznaczało to jednak faktycznej zmiany miejsca służby. Od dnia 1.12.2000 r. do dnia 31.12.2007 r. faktycznie pełnił służbę w Zespole nr [...] usytuowanym w budynku dawnego Komisariatu Policji w R.. W tym okresie obowiązywał regulamin organizacyjny z dnia [...] r., który jako komórkę organizacyjną Komisariatu w Ogniwie Prewencji wymienił zespół [...] ( były Komisariat Policji w R.). Decyzją nr [...] r. Komendant Miejski Policji w P.przyznał K. F. pomoc finansową na budowę domu w miejscowości S. W momencie przyznania pomocy policjant faktycznie pełnił służbę w miejscowości pobliskiej, to jest w R. Czas dojazdu ze S. do R. autobusem PKS wynosi 12 minut, a odległość 12 km. Odległość między S.a G. wynosi 31 km., natomiast czas dojazdu ( PKS i PKP) w jedną stronę wynosi 112 minut. W chwili przyznania pomocy finansowej policjant posiadał ustawowe prawo do lokalu mieszkalnego. Od dnia 1.01.2008 r. K. F.pełni służbę w Komisariacie Policji w G., bowiem Zespół nr [...] w R. został zlikwidowany. Policjant w dniu [...] r. złożył oświadczenie mieszkaniowe w sprawie ustalenia uprawnień do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ czas dojazdu z miejsca jego aktualnego zamieszkania w miejscowości A. do miejsca pełnienia służby w G. przekracza 2 godziny w obie strony. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeśli nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji w drodze administracyjnej, gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 tej ustawy – to jest uzyskanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 przepisu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania , odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Od dnia wydania rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w P.nr [...] r. policjant nie był nigdzie przenoszony służbowo. Należy zatem przyjąć, że policjantowi, który otrzymał pomoc finansową nie przysługuje w tym przypadku równoważnik pieniężny za brak lokalu. Wewnętrzna zmiana struktury organizacyjnej jednostki Policji w wyniku, której wydłużeniu uległ czas dojazdu z miejsca zamieszkania i miejsca budowy domu jednorodzinnego, bez formalnego przeniesienia policjanta do służby w innej miejscowości, nie może prowadzić do przywrócenia temu policjantowi prawa do ponownego przydziału lokalu mieszkalnego czy też prawa do pomocy pieniężnej. K. F. odwołał się od decyzji organu I instancji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że nigdy nie pisał raportu o przeniesienie do innego miejsca pracy. Każde przeniesienie następowało z urzędu. Zwraca się jedynie o zwrot pieniędzy za dojazdy do pracy środkami komunikacji publicznej. Od dnia 1.01.2008 r. nie otrzymał żadnego zwrotu pieniędzy z tytułu dojazdu do pracy, co powoduje duże obciążenie finansowe dla niego i jego rodziny. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją nr [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 92 ustawy o Policji, zgodnie z którym, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wówczas policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny. Jest to świadczenie zastępcze, przyznawane policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu. W konsekwencji warunkiem koniecznym do uzyskania równoważnika pieniężnego określonego w art. 92 ust. 1, jest spełnienie przesłanek do przydziału lokalu na zasadach określonych w art. 88 ust. 1 ustawy. Uprawnienie to jest ograniczone dyspozycją art. 95 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania , odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle tych przepisów prawo do równoważnika nie przysługuje w przypadku, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant w służbie stałej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służb w innej miejscowości ( § 1 ust.2 pkt 2 rozporządzenia). Strona otrzymała, na podstawie decyzji z 2004 roku, pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej pełnienia służby. W dacie wydania tej decyzji policjant pełnił służbę w miejscowości pobliskiej ( R.). Rozkazem personalnym z dnia [...] r. policjant został zwolniony z zajmowanego od 1988 roku stanowiska w R. i mianowany na równorzędne stanowisko policjanta Zespołu [...] w Komisariacie Policji w G. Nie oznaczało to jednak faktycznej zmiany miejsca służby. Z dniem 1.01.2008 r. Zespół nr [...] w R. został zlikwidowany i obecnie czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby w komisariacie w G. przekracza 2 godziny w obie strony. Organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko przyjęte przez Komendanta Miejskiego Policji w P., iż wewnętrzna zmiana struktury organizacyjnej jednostki Policji w wyniku, której wydłużeniu uległ czas dojazdu z miejsca zamieszkania i miejsca budowy domu rodzinnego – bez formalnego przeniesienia policjanta do służby w innej miejscowości nie może skutkować przywróceniem temu policjantowi prawa do lokalu jak i pomocy finansowej. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania zwrotu kosztów dojazdu organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie jest w stanie orzec o zmodyfikowanym żądaniu. Takie rozpoznanie byłoby równoznaczne z pozbawieniem strony prawa rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Wobec powyższego organ orzekł w odniesieniu do żądania objętego oświadczeniem strony z dnia [...] r. Policjant wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż do czasu reorganizacji przeprowadzonej od dnia 1.01.2008 r. pełnił służbę w miejscowości pobliskiej i otrzymywał zwrot kosztów dojazdu. Obecnie czas podróży środkami komunikacji publicznej w obie strony przekracza 2 godziny, co należy kwalifikować jako dojazd do miejsca pełnienia służby z miejscowości odległej. Zdaniem skarżącego przysługuje mu na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. prawo do przyznania równoważnika, mimo wcześniejszego otrzymania pomocy finansowej na budowę domu. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 p. p. s. a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzeni Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz.U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że art. 92 ustawy o Policji ( tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) przewiduje świadczenie zastępcze, w postaci równoważnika pieniężnego, do czasu zrealizowania przewidzianego w art. 88 ustawy prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Warunkiem koniecznym do uzyskania równoważnika jest spełnienie przesłanek do przydziału lokalu na zasadach określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W świetle art. 95 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia prawo do równoważnika nie przysługuje, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej policjant otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Zdaniem organu skarżący nie może otrzymać równoważnika. Spowodowane jest to przyznaniem w 2004 roku, to jest w okresie pełnienia służby w miejscowości pobliskiej, pomocy na budowę domu, a ponadto brakiem formalnego przeniesienia policjanta do służby w innej miejscowości. Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określania wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przewidziano możliwość przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego, mimo wcześniejszego otrzymania przez niego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Warunkiem otrzymania równoważnika jest przeniesienie policjanta do służby w innej miejscowości. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni w/w przepisu rozporządzenia. Skarżący po zlikwidowaniu komisariatu w R., to jest od dnia 1.01.2008 roku dojeżdża do pracy w obie strony ponad dwie godziny. Tym samym obecne miejsce pełnienia służby znajduje się w miejscowości, nie będącej miejscowością pobliską miejsca zamieszkania policjanta. Istniejąca od dnia 1.01.2008 r. sytuacja faktyczna i prawna skarżącego jest skutkiem wydania w dniu [...] r. rozkazu personalnego nr [...] o mianowaniu na stanowisko policjanta w komisariacie w G. Do końca 2007 r. policjant pełnił faktycznie służbę w miejscowości pobliskiej ( w R.). Dlatego też niezasadne byłoby wówczas ubieganie się przez niego o równoważnik pieniężny, wobec uzyskania pomocy na budowę domu w miejscowości S. , z której dojeżdżał do pracy poniżej dwóch godzin. Realizacja rozkazu personalnego nr [...] – w zakresie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości – nastąpiła dopiero po dniu 31.12.2007 r. Od dnia 1.01.2008 r. spełniony został warunek określony w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uzasadniający przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, mimo wcześniejszego uzyskania pomocy finansowej na budowę domu. Niewydanie przez organ administracji formalnej decyzji potwierdzającej przeniesienie policjanta od dnia 1.01.2008 r. do faktycznego pełnienia służby w G. nie może pozbawiać skarżącego należnego mu równoważnika. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a.