III SA/Łd 148/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2004r. sprawy ze skargi W.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) oraz art. 104 k.p.a., odmówił W.Ł. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych maksymalna norma powierzchni mieszkania dla dwóch osób, stanowiąca warunek otrzymania dodatku, wynosi 40,00 m². Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Organ wskazał, iż powierzchnia użytkowa mieszkania W.Ł. wynosi 53.03 m², a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej przekracza 60% i dlatego brak jest podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.Ł. podniósł, iż oboje z żoną są na rentach chorobowych, a jemu przyznana została I grupa inwalidzka i wobec tego, że większość ich dochodów wydawanych jest na leki, nie stać go na zapłacenie w całości komornego. Poprosił o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdyż powierzchnia jego mieszkania przekroczyła normę jedynie o 3 m². Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją [...] z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż sformułowania norm prawnych decydujących o przyznaniu lub odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego nie zawierają upoważnienia dla organów administracji publicznej do działania na zasadach uznania administracyjnego. W związku z tym, organy te mogą działać tylko stosując ściśle te przepisy, które w pewnym sensie stanowią o działaniach matematycznych. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż powierzchnia użytkowa lokalu W.Ł. przekracza normatywną powierzchnię o więcej niż 30%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w stosunku do całej powierzchni użytkowej lokalu jest większy od 60 %, o których mówi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dlatego brak jest ustawowych przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ dodał, iż działając zgodnie z zasadą praworządności, ściśle na podstawie obowiązujących przepisów, nie może poczynić wyjątku od unormowań ustawowych i przyznać stronie dodatku, w sytuacji, gdy nie spełnia ona ustawowo określonych kryteriów. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W.Ł. i podniósł, iż do października 2003r. otrzymywał dodatek mieszkaniowy. Wskazał, iż od 1990r. jest na rencie, z orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, a żona ma lekki stopień inwalidztwa – III grupa. Z uwagi na swoje schorzenia (leczy się na schizofrenię) i depresję żony oboje są pod stałą opieką psychiatry. Dodał, iż potrzebuje dużo spokoju i dlatego zajmuje jeden z dwóch pokoi w mieszkaniu. Podniósł, iż ze względu na powyższe powinien mu przysługiwać ten 1,03 m² dodatkowej powierzchni użytkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - co wynika z art. 7 k.p.a., oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego jak i procesowego. Taki pogląd potwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992r. w sprawie o sygn.: III ARN 40/92, gdzie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika bezspornie, iż zarówno skarżący jak i jego żona są osobami niepełnosprawnymi. Skarżący został zaliczony przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności do znacznego stopnia niepełnosprawności, natomiast u jego żony stwierdzono lekki stopień inwalidztwa. Niepełnosprawność skarżącego istnieje od 1990r. i, jak podaje w skardze, cierpi on na schizofrenię, przez co potrzebuje dużo spokoju i osobnego pomieszczenia w domu do przebywania. Również żona korzysta z pomocy lekarza psychiatry, gdyż stwierdzono u niej depresję. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju. Zgodnie natomiast z uchwałą 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2002r. w sprawie o sygn. OPK 27/02 (opubl.: ONSA 2003/2/56), jeżeli w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie zamieszczono wskazania, iż niepełnosprawność wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju, ta okoliczność może być udowadniana według ogólnych reguł postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym (na przykład dokumentem w postaci orzeczenia lekarskiego, opinią biegłego). W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy niepełnosprawność skarżącego wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju, mimo iż W.Ł. podnosił fakt, iż musi sam zajmować jeden pokój, gdyż z uwagi na swoje schorzenia potrzebuje dużo spokoju. Brak jest w aktach sprawy dowodów na to, iż organ zwracał się do skarżącego z pytaniem mającym na celu ustalenie czy posiada on dowody potwierdzające konieczność przebywania w oddzielnym pokoju, jak również nie ma informacji, iż skarżący został poinformowany o treści art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, mogącego stanowić podstawę do zwiększenia w jego przypadku normatywnej powierzchni zajmowanego przez niego mieszkania. Zdaniem Sądu, stopień niepełnosprawności skarżącego oraz widoczna nieporadność w formułowaniu przez niego pism administracyjnych, powodowała, iż organ administracji publicznej miał obowiązek podjęcia wszelkich możliwych środków w celu należytego zabezpieczenia interesów skarżącego, jako strony postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie poczynienie przez organ ustaleń w przedmiocie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do zwiększenia powierzchni normatywnej mieszkania, mimo, iż w toku całego postępowania skarżący podnosił fakt swojej znacznej niepełnosprawności, świadczy o tym, że organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, wynikającego z art. 9 k.p.a. Okoliczność, iż skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 23 października 2003r., w punkcie 6 lit. b, wstawił kreskę w miejscu, w którym należało podać liczbę osób niepełnosprawnych przebywających w lokalu, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia, gdyż z akt sprawy nie wynika, by W. Ł. został poinformowany o konsekwencjach takiego wypełnienia wniosku oraz o możliwości podwyższenia normatywnej powierzchni mieszkania w przypadku, gdyby przedstawił dowody świadczące o tym, iż jego niepełnosprawność (lub niepełnosprawność żony) wymaga samodzielnego pomieszczenia. Wobec tego, że skarżący wcześniej otrzymywał dodatek mieszkaniowy, był zapewne przekonany, iż wypełnienie wniosku w dotychczasowy sposób oraz załączenie do niego tych samych, co uprzednio dokumentów zapewni mu dalsze pobieranie tego dodatku. Z pism składanych przez W.Ł. w toku postępowania wynika, iż nie posiadał on wiedzy o treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych i nie miał świadomości, o tym, że jeżeli niepełnosprawność jego lub żony wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju to normatywna powierzchnia jego mieszkania powiększa się o 15 m². Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę przyznania W.Ł. dodatku mieszkaniowego, organ administracji publicznej winien poinformować stronę postępowania o brzmieniu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych i uzupełnić postępowanie wyjaśniające o ustalenia w przedmiocie czy niepełnosprawność skarżącego lub jego żony wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, mając przy tym na uwadze treść uchwały 5 sędziów NSA z 16.09.2002r. w sprawie o sygn. OPK 27/02.