III SA/Łd 152/18

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/20/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Złoczewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i 3, § 3 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W dniu 25 lutego 2011 r. Rada Miejska w Złoczewie podjęła uchwałę nr V/20/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Złoczewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. nr 175, poz. 1362) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz. 1493 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie Gminy Złoczew, uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 2 ust. 1 określono, że Zespół Interdyscyplinarny, zwany dalej ,,Zespołem" powołuje Burmistrz Miasta Złoczewa w drodze zarządzenia. W ust. 2 § 2 uchwały wskazano, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Miasta i Gminy Złoczew: 1) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 2) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, 3) Komisariatu Policji; 4) Oświaty i Kultury; 5) Ochrony zdrowia; 6) Kuratorskiej Służby Sądowej; 7) Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Zdrowia i Spraw Socjalnych. W § 2 ust. 3 określono, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Złoczewa a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Z kolei w § 3 uchwały Gmina Złoczew ustaliła, że Burmistrz Miasta Złoczewa odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji: 1) na jego wniosek; 2) na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem; 3) na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach; 4) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W § 5 stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Złoczewa. Natomiast z § 6 uchwały wynika, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej publikacji. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Sieradzu wskazując na istotne naruszenie przepisów prawa tj.: 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego; 2) art. 9a ust. 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu – wniosek Przewodniczącego "w uzasadnionych przypadkach", a w punkcie 4 skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne bądź umyśle przestępstwo skarbowe; 3) art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy. Przepis ten upoważnia radę do określenia w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przytoczona delegacja ustawowa nie przyznaje radzie kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach Zespołu. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 2, Rada wskazała, jakie podmioty wchodzą w skład działającego na terenie Gminy Złoczew Zespołu Interdyscyplinarnego. I tak w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; 2) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, 3) Komisariatu Policji; 4) Oświaty i Kultury; 5) Ochrony zdrowia; 6) Kuratorskiej Służby Sądowej; 7) Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Zdrowia i Spraw Socjalnych. Prokurator wskazał, że Rada w § 2 ust. 3 uchwały ustaliła, iż Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Złoczewa, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. Tym samym należy stwierdzić, że Rada wykroczyła poza swoje umocowanie prawne, gdyż niniejsza materia została uregulowana przez art. 9a ust. 8 ustawy. Zgodnie z rozwiązaniem umieszczonym w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespół interdyscyplinarnego, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą m.in. kuratorzy. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt zawiera rzeczone porozumienia. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust 8 w związku z 9a ust. 4 i 5 ustawy, w ewidentny sposób wynika, iż rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Ponadto, w ocenie skarżącego, z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy Rada Gminy, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu wskazała w § 3 pkt 3 "na wniosek Przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach" oraz w punkcie 4 skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne bądź umyśle przestępstwo skarbowe. Skarżący wskazał, że ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W odpowiedzi na skargę Gmina Złoczewa uznała skargę za zasadną i pozostawiła rozstrzygnięcie sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide: wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację. Art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5), a wobec tego § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z ustawą. Zgodzić się również należy ze skarżącym, iż § 2 ust. 3 uchwały w sposób istotny narusza natomiast art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy, poprzez wskazanie, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Złoczewa, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do jego składu. Zgodnie z rozwiązaniem umieszczonym w przedmiotowej uchwale, do grona podmiotów wchodzących w skład zespół interdyscyplinarnego, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia należą m.in. przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej. Tymczasem wedle unormowań zamieszczonych w omawianej ustawie kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera rzeczone porozumienia. Zatem z zestawienia kwestionowanego zapisu uchwały z postanowieniami art. 9a ust 8 w związku z 9a ust. 4 i 5 ustawy, w ewidentny sposób wynika, iż Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Zasadny jest również zarzut Prokuratora, że przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie uprawniał Rady do zamieszczenia w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego przez Burmistrza. W § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, "na wniosek przewodniczącego Zespołu" wskazano na: "uzasadnione przypadki" , a w punkcie 4 przypadek "skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". W ocenie Sądu, w przywołanym przepisie zaskarżonej uchwały zawarto przesłanki odwołania z członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, wykraczając poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Rada może bowiem uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w § 3 pkt 3 i pkt 4 zaskarżonej uchwały nie mieści się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa. W oparciu o powyższe, subdelegacja kompetencji Rady Gminy na Burmistrza nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Norma art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakazuje, by to organ stanowiący gminy samodzielnie określił tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jako znajdująca generalne zastosowanie i mająca charakter abstrakcyjny, zaliczana jest do katalogu aktów prawa miejscowego. Z tej racji jej przedmiot oraz zakres spraw powierzonych do doprecyzowania radzie gminy będzie stanowiła podstawę funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje zatem do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. d.j.