III SA/Łd 153/25

Dnia 29 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 grudnia 2024 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.JK w przedmiocie odmowy nakazania zaniechania pochówków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z 13 grudnia 2024 r. nr [...] Łódzki Państwowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416), dalej: "u.P.I.S" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku z 28 września 2018 r. i odwołania z 21 grudnia 2020 r. M. S., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z 3 grudnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania zaniechania pochówków. W dniu 28 września 2018 r. M. S. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania zaprzestania pochówków na cmentarzu przy ul. P1. w R., obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...] obręb [...] Miasta R., zarządzanym przez P. w R., do czasu wydania prawomocnej decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji i pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw.z art. 27 ust. 2 u.P.I.S. W uzasadnieniu wniosku wskazał na istnienie zagrożenia sanitarnego spowodowanego funkcjonowaniem cmentarza z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarz (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), dalej: "rozporządzenie MGK". Swój interes prawny do złożenia wywiódł z faktu, że będąc właścicielem działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza (nr [...] i [...] obręb [...]) ma ograniczone prawo do korzystania z własnej nieruchomości, na której prowadzi działalność związaną z produkcją żywności i która położona jest w strefie oddziaływania cmentarza. Podniósł, że teren obejmujący część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr. [...],[...],[...] obręb [...] Miasta R. przy ul. P. w R., nie jest ogrodzony od strony północnej i wschodniej oraz stanowi samowolę budowlaną. Postanowieniem z 11 października 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (dalej: "PPIS w R.") na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ww. wniosku. Postanowieniem z 19 grudnia 2018 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "ŁPWIS") utrzymał w mocy postanowienie PPIS w R. Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie organu II instancji z 19 grudnia 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z 11 października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19 oddalającym skargę kasacyjną organu. Decyzją z 3 grudnia 2020 r. nr [...] w R. odmówił nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr. [...],[...],[...],[...] obręb [...] Miasta R. przy ul. P1. w R., wskazując, że teren ten spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzucił naruszenie: - art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa; - art. 6 i art. 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. przez wywoływanie przez decyzję czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez uchylenie się od obowiązku stania na straży praworządności, podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a także uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - art. 8 i art. 9 k.p.a. przez uchylenie się od prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzją z 13 kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., ŁPIWIS uchylił w całości decyzję PPIS w R. i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez P. w R. ul. P2. [...] na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...] obręb geodezyjny [...] Miasta R. do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza na terenie wymienionych działek. Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez P. w R. Wyrokiem z 9 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 551/21 WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję ŁPWIS z 13 kwietnia 2021 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.1.2021.JW. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że podstaw do wydania zakazu pochówków można upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy nakazu zaprzestania innych działań, lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Ponadto WSA w Łodzi nakazał ŁPWIS, aby poddał pod rozwagę czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Decyzją z 2 marca 2022 r. nr [...] ŁPWIS uchylił w całości decyzję PPIS w R. z 3 grudnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji ŁPWIS wskazał, aby organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie dowodowe wziął pod uwagę czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala rozpatrzeć ją w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Jeżeli kompetencje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zostałyby wykluczone wówczas w dalszej kolejności powinien skoncentrować się wokół ustalenia czy doszło do naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, a w przypadku potwierdzenia ich naruszenia, ustalenie czy spowodowało ono bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, aby zasadnym było zastosowanie art. 27 ust. 2 u.P.I.S. i orzeczenie zgodnie z wnioskiem M. S., który zainicjował przedmiotowe postępowanie. Wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 284/22 WSA w Łodzi oddalił sprzeciw M. S. od decyzji ŁPWIS z 2 marca 2022 r. nr [...]. Wyrokiem z 13 października 2022 r. sygn. akt II GSK 1662/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Łodzi oraz zaskarżoną decyzję ŁPWIS z 2 marca 2022 r. NSA wskazał, że organ II instancji nie rozważył, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwalała ocenić ją w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej, a także nie poddał wnikliwej analizie i ocenie niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 u.P.I.S. oraz nie uzasadnił decyzji w sposób spełniający wymogi z art. 107 § 3 i 11 k.p.a. W dalszej kolejności decyzją z 19 kwietnia 2023 r. ŁPWIS uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 3 grudnia 2020 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Organ II instancji uznał, że przesłanki do wydania decyzji nakazowej określone w art. 27 ust. 2 u.P.I.S. nie zostały spełnione, a więc wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe. W ocenie ŁPWIS wniosek zawiera żądanie, które może być rozpatrzone przez organy inspekcji nadzoru budowlanego w ramach kompetencji tych organów. Wyrokiem z 10 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 422/23 WSA w Łodzi uchylił decyzję ŁPWIS z 19 kwietnia 2023 r. Wyrokiem z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt II GSK 74/24) NSA oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku. NSA wskazał, że przedmiotowe postępowanie powinno zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej ze względu na to, że sądy administracyjne we wcześniejszych orzeczeniach wydanych w tej sprawie przesądziły o tym, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek M. S.. ŁPWIS będąc związany poglądami zawartymi w wyrokach sądów wydanych w tej konkretnie sprawie, w ocenie NSA, powinien rozpatrzyć wniosek i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie uwzględniając przesłanki określone w art. 27 ust. 1 i 2 u.P.I.S. W oparciu o wyrok NSA z 4 czerwca 2024 r. ŁPWIS w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. działając na podstawie art. 136 § 1 i 2 k.p.a., pismem z 22 października 2024 r. wystąpił do PPIS w R. o udzielenie informacji czy: tereny w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiadają sieć wodociągową i czy wszystkie budynki korzystające z wody są podłączone do tej sieci; budynek na terenie posesji przy ul. P1 [...] jest podłączony do sieci wodociągowej oraz czy korzysta z wody i w jakiej odległości od spornego terenu się znajduje; w dalszym ciągu istnieje 6 nieczynnych studni znajdujących się w odległości 150 m od granic kwestionowanego terenu; zachowana jest odległość przedmiotowego terenu od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności. Prowadząc postępowanie odwoławcze ŁPWIS ponadto uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy o następujące dokumenty: - opinię ŁPWIS do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. P1" wraz z opinią hydrogeologiczną dotycząca rozbudowy cmentarza przy ul. P1 w R. sporządzoną przez G. Sp. z o.o. z listopada 2022 r.; - pismo M. S.z 24.09.2024 r. z załączonym prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. II Wydział Karny z 12.03.2024 r., sygn. akt [...] oraz z 02.10.2024 r. o wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Łodzi z 25.09.2024 r. sygn. akt II SA/Łd 500/24; - pismo Urzędu Miasta R. z 6.11.2024 r. o nieprawomocnym wyroku wydanym przez WSA w Łodzi z 25.09.2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 500/24; - pismo PPIS w R. z dnia 5.11.2024 r. oraz z 7.11.2024 r. dotyczące przekazanych do ŁPWIS informacji w sprawie terenu wokół działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...] obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. P1 w R. zawierające następujące informacje: 1. Tereny w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza (ww. części działek), posiadają sieć wodociągową, a budynki korzystające z wody są podłączone do tej sieci. 2. Na terenie nieruchomości przy ulicy P1 [...] w R. znajduje się gruzowisko po rozbiórce budynku. Obecnie na nieruchomości brak budynków, wobec czego posesja nie jest zamieszkała. 3. W dalszym ciągu istnieje 6 nieczynnych studni znajdujących się w zasięgu 150 m od granic spornego terenu. 4. W odległości od 50 do 150 m od cmentarza (ww. części działek) brak zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących artykuły żywności. 5. W okresie 2018-2024 nie odnotowano na terenie powiatu r. chorób zakaźnych, które mogłyby mieć związek z funkcjonującym cmentarzem przy ul. P1 w R.. 6. Na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...] obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. P1 w R. ostatnie pochówki były przeprowadzone w dniach 3.01.2024 r. i 27.01.2024 r. Według oświadczenia złożonego przez proboszcza Katolickiej P. w R. obecnie nie są dokonywane pochówki na wymienionym terenie. Powołaną na wstępie decyzją z 13 grudnia 2-24 r. ŁPWIS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym: opinie hydrologiczne dotyczące przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. P1 w R. wykonane przez G. Sp. z o.o. z lutego 2017 r. oraz listopada 2022 r., pisma B. z: 17.07.2017 r., 07.08.2017 r. i 13.09.2017 r., mapę sytuacyjno-wysokościową, pismo Sekcji Higieny Żywności, Żywienia i Przedmiotów Użytku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R. z 29.10.2018 r. informujące, że w rejestrze zakładów nadzorowanych przez PPIS w R. nie figuruje żaden zakład produkcji lub obrotu żywnością zlokalizowany w R. przy ul. P1 należący do M. S., protokoły kontroli terenu przeznaczonego na cmentarz przy ul. P1 w R. przeprowadzanych przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R., adnotacje służbowe pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w R., pisma A. Sp. z o.o. z: 10.08.2020 r., 01.10.2020 r., 28.10.2020 r., decyzje PPIS w R.: nr [...] z 10.11.2016 r., nr [...] z 12.04.2017 r. oraz nr [...] z 21.08.2017 r., pisma PPISw R. z 05.11.2024 r. i 07.11.2024 r. a także pismo Urzędu Miasta R. z 06.11.2024 r. W ocenie organu odwoławczego w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym wykazano, że: - ogrodzenie cmentarza było już przedmiotem rozważań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako ewentualne naruszenie wymagań higienicznych oraz zdrowotnych (art. 27 ust. 1 lub 2 u.P.I.S.); prawomocnie i ostatecznie decyzjami PPIS w R. nr [...] z 10.11.2016 r. oraz [...] z 21.08.2017 r. przesądzone zostało, że zagadnienie to należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych jako samowola budowlana; - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych wynosi ponad 50 m, a wszystkie budynki znajdujące się w odległości od 50 do 150 m od cmentarza korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej, a spełnienie tego warunku umożliwia zmniejszenie odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych ze 150 do 50 m; - w odległości 150 m od terenu cmentarza nie stwierdzono zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego czy zakładów przechowujących artykuły żywności; najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1000-1200 m od cmentarza; - odległość cmentarza od ujęć wód podziemnych zaopatrujących sieć wodociągową w wodę przeznaczoną do spożycia wynosi ponad 150 m; - teren cmentarza nie jest zlokalizowany na terenie zalewowym lub narażonym na podtopienia; - do głębokości 0,3 m nie występuje zwierciadło wody gruntowej, użytkowy poziom wodonośny występuje na głębokość ok. 20 m, grunty do głębokości 2,5 m są gruntami przepuszczalnymi, a kierunek odpływu wód powierzchniowych następuje w kierunku południowym i południowo-zachodnim; - w gruntach występuje niska zawartość CaCO3 ; - z uwagi na kierunki wiejących wiatrów, teren wskazany na cmentarz jest usytuowany korzystnie w stosunku do terenów mieszkalnych zlokalizowanych od strony zachodniej i południowo-zachodniej, a niekorzystne dla terenów usytuowanych od strony wschodniej i północno-wschodniej; - na terenie cmentarza nie są aktualnie dokonywane pochówki (ostatni pochówek miał miejsce 27.01.2024 r.). Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z opiniami hydrologicznymi dotyczącymi przydatności terenu na lokalizację cmentarza przy ul. P1 w R. (luty 2017 r. Nr Arch. [...], listopad 2022 Nr Arch. [...]), przedmiotowy teren może być przeznaczony na cmentarz. Wskazanie przez samego skarżącego hipotetycznego negatywnego oddziaływania cmentarza na otoczenie m.in. na zakłady produkujące żywność nie jest dowodem wystarczającym na poparcie twierdzenia, że istnieje jakiekolwiek realne zagrożenie dla zdrowia mieszkańców z posesji sąsiadujących z cmentarzem. Prowadzenie produkcji rolniczej (pierwotnej) w celu wprowadzania żywności do obrotu wymaga wpisu do rejestru zakładów, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), prowadzonego przez właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W przypadku, gdyby w odległości nie przekraczającej 150 m od terenu dokonywania pochówków, tj. działek objętych wnioskiem o wszczęcie postępowania, znajdowały się zakłady produkcji rolniczej, to wpisane byłyby do rejestru prowadzonego przez PPIS w R., jednakże z pism PPIS w R. z dnia 10.11.2016 r. (pismo PPIS w R. skierowane do M. S.), 29.10.2018 r. i 05.11.2024 r. wynika, że w odległości do 150 m od terenu wskazanego przez M. S. we wniosku z dnia 28.09.2018 r. nie znajduje się żaden zakład produkujący artykuły żywności, zakład żywienia zbiorowego bądź zakład przechowujący artykuły żywności, bowiem żaden tego typu zakład nie znajduje się we właściwym rejestrze prowadzonym przez PPIS w R. Organ odwoławczy zauważył, że PPIS w R. po każdym zgłoszeniu skarżącego o dokonywaniu "nielegalnych pochówków" przeprowadzał oględziny cmentarza, które nie stwierdzały zagrożenia sanitarnego. W okresie 2018-2024 nie odnotowano na terenie powiatu r. chorób zakaźnych, które mogłyby mieć związek z funkcjonującym cmentarzem przy ul. P1 w R.. Na kwestionowanym terenie ostatnie pochówki odbyły się w styczniu 2024 roku (3.01.2024 r. i 27.01.2024 r.), a obecnie nie są dokonywane. ŁPWIS wyjaśnił nadto, że nadzór organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynikający z art. 21 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576) dalej: "ustawa o cmentarzach", ogranicza się wyłącznie do przepisów dotyczących warunków sanitarnych i zdrowotnych zawartych w ww. ustawie oraz w wydanych do niej rozporządzeniach wykonawczych tj. rozporządzeniu MGK z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. 2021 r. poz. 1910). W przypadku stwierdzenia naruszeń warunków sanitarnych i zdrowotnych, podlegających nadzorowi organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, o których mowa wyżej, w zależności od spełnionych przesłanek w danej sprawie organy te zobowiązane są zastosować jedną z norm sankcjonujących zawartych w art. 27 ust. 1 albo 2 u.P.I.S. Przepis art. 27 ust. 1 u.P.I.S. nakazuje w pierwszej kolejności stwierdzenie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, jednakże nie daje podstaw do wprowadzenia zakazu, a jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Dalej idące sankcje przewidziane zostały w art. 27 ust. 2 u.P.I.S.), który daje możliwość nakazania przez państwowego inspektora sanitarnego unieruchomienia zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcia lub zaprzestania innych działań. Nakaz, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o u.P.I.S. może zostać orzeczony po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: tj. po uprzednim stwierdzeniu naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz tego, że naruszenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie ŁPWIS zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie wskazuje na naruszenie warunków higienicznych i zdrowotnych zawartych w ustawie o cmentarzach oraz ww. rozporządzeniach wykonawczych. Wyniki analiz dowodów w przedmiotowej sprawie (m.in. dokumentacji z badań terenu z 2017 roku oraz z 2022 roku, informacji dotyczących oceny stanu gruntu, zawartości węglanu wapnia w gruncie, ilości wykonanych badań, informacji dotyczących źródeł wody oraz protokołów PPIS w R. z kontroli sanitarnych przeprowadzonych w latach 2018-2019 a także – dokonanych na wniosek ŁPIWS z 22.10.2024 r. – ustaleń PPIS w R. nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.P.I.S., a tym bardziej wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Teren obejmujący działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...] obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. P1 w R. położony jest na krańcu miasta, poza zwartą zabudową. Do głębokości 2,5 m w podłożu cmentarza w profilu geologicznym obok cienkiej warstwy gleby, występują zasadniczo piaski średnie i piaski drobne, rzadziej pylaste, lokalnie lekko zaglinione, niemniej jednak są to utwory niespoiste, piaszczyste o dobrej przepuszczalności. W zakresie warunków hydrologicznych badania wykazały, że zwierciadła wody podziemnej do zbadanej głębokości nie stwierdzono, a ponadto wykazano, że pierwszy poziom wodonośny to poziom czwartorzędowy występujący na rzędnej ok. 230 m n.p.m., tj. ok. 16-20 m p.p.t. Ze względu na głębokość zalegania zwierciadła wody cmentarz jako ognisko nie będzie miał znaczącego wpływu na ten poziom. Naporowe zwierciadło wody stabilizuje się na rzędnej ok 225 m n.p.m. Odległość od najbliższego ujęcia wody wynosi ponad 500 m. Odpływ następuje w kierunku północno-zachodnim. W stosunku do wód powierzchniowych badany teren znajduje się w zlewni rzeki R., a wody spływają w kierunku południowym i południowo-zachodnim. Zawartość węglanu wapnia wynosiła 887 mg/kg s.m., 647 mg/kg s.m., 2860 mg/kg s.m. Na podstawie danych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska średnia zawartość węglanu wapnia w gruntach Polski wynosi 4600 mg/kg s.m., a zatem średnia zawartość na badanym terenie wynosi 1465 mg/kg s.m., co stanowi ok 32% wartości średniej zawartości węglanu wapnia w strefie przypowierzchniowej na terenie Polski. Wyniki laboratoryjne pobranych próbek gruntów wykazały dogodne warunki geochemiczne – pH obojętne lub kwaśne (pH od 5,68 do 6,53), co również świadczy o niskiej zawartości węglanu wapnia. Cały obszar badań nie znajduje się w granicach terenów górniczych, nie jest terenem zalewowym lub narażonym na podtopienia. Na badanym obszarze odległość od najbliższych zarejestrowanych ujęć wód podziemnych wynosi ponad 500 m, a odległość od najbliższych zabudowań wynosi mniej niż 150 m. Wszystkie zamieszkałe budynki znajdujące się w odległości 50-150 m od terenu cmentarza posiadają sieć wodociągową. W pobliżu przedmiotowego terenu znajduje się 6 nieczynnych ujęć wód podziemnych. W odległości 150 m od terenu cmentarza nie znajdują się zakłady produkujące artykuły żywności, zakłady żywienia zbiorowego, zakłady przechowujące artykuły żywności; najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1000-1200 m od przedmiotowego terenu. Ponadto organ zauważył, że dokonana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ocena pod względem sanitarnym terenów przeznaczonych na lokalizację cmentarza nie jest równoznaczna z udzieleniem zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, jakim jest cmentarz. Uwzględniony w takiej ocenie teren stanowi ocenę stanu faktycznego w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych dotyczących przedmiotowego terenu, co nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na użytkowanie cmentarza, tj. dokonywania pochówków. Ocena warunków higienicznych i zdrowotnych dokonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w niniejszym postępowaniu ma na celu wyłącznie rozważenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu lub zakazu, o którym mowa w art. 27 ust. 1 albo 2 u.P.I.S., stosownie do wniosku M. S. inicjującego przedmiotowe postępowanie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie. WSA w Łodzi w wyroku z 9 września 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 551/21 jednoznacznie stwierdził, że kwestie dotyczące legalności lokalizacji cmentarza, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie mogą stanowić przedmiotu badania organów inspekcji sanitarnej, gdyż stanowi to o wkraczaniu inspekcji sanitarnej w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że wobec braku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwarzających bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi brak jest podstaw do wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na podstawie art. 27 ust. 2 u.P.I.S. co zostało również potwierdzone w opinii hydrologicznej z listopada 2022 r. nr Arch. [...] sporządzonej przez B. Sp. z o.o. w C., tym bardziej że w latach 2018-2024 nie odnotowano na terenie powiatu r. chorób zakaźnych, które mogłyby mieć związek z funkcjonującym cmentarzem, a pochówki na dzień wydania niniejszej decyzji nie były już dokonywane. Tym samym żądanie wnioskodawcy nakazania zaprzestania pochówków na spornym terenie jest niezasadne. M. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na ww. decyzję ŁPWIS z 13 grudnia 2024 r., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 zd. 1 i ust. 3 oraz 18 ust. 1 ustawy o cmentarzach w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. z 12.03.2024 r., sygn. akt [...], poprzez uchylenie się od obowiązku stania na straży praworządności, oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 12 ust. 1 zd. 1 i ust. 3 ustawy o cmentarzach, poprzez niezastosowanie oraz uznanie, że wobec braku naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stwarzających bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi brak jest podstaw do wydania zakazu dokonywania dalszych pochowków na podstawie art. 27 ust. 2 u.P.I.S.; 3. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu; 4. art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie się od wypełnienia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9.09.2021 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 551/21, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.10.2022 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1662/22, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10.10.2023 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 422/23, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.06.2024 r. w sprawie sygn. akt II GSK 74/24, przez zaniechanie poddania wnikliwej analizie i ocenie całego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz uchylenie się od wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia wyjaśniającego wątpliwości w sprawie i odnoszącego się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.; 5. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2, oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przez niezawiadomienie skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, oraz w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytania świadkom i stronom oraz składania wyjaśnienia, jak również pozbawienie skarżącego możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, które nie zostały załączone do akt sprawy; 6. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona; 7. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie się od prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. W odpowiedzi na skargę ŁPWIS wniósł o jej oddalenie, uznając niezasadność zarzutów skargi oraz podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga M. S. jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny (w tym przypadku decyzja administracyjna) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należało uznać, że jest ona zasadna. W ocenie Sądu wydając kwestionowaną decyzję organ naruszył art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, w stopniu uzasadniającym uchylenie wskazanej decyzji. W doktrynie postępowania administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 7 k.p.a. wiąże zasadę praworządności z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu. Oznacza to obowiązek organu administracji kontroli przestrzegania prawa przez strony i innych uczestników postępowania, co należy łączyć z faktem, że konsekwencje naruszenia zasady praworządności obarczają wyłącznie organ administracji publicznej nawet wtedy, gdy przyczyną wadliwości postępowania lub decyzji są zachowania uczestników postępowania. Z tego względu organ administracji powinien nie tylko sam przestrzegać prawa, lecz zapobiegać naruszeniom prawa przez strony i innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 11.01 2007 r., II GSK 268/06). Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena, o której mowa w powołanym przepisie, może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Związanie oznacza, że ani organ w postępowaniu administracyjnym ani sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej stanowiskiem. Muszą podporządkować się mu w pełnym zakresie. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania organu w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Naruszenie regulacji art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające albo niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę oraz w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów   (por. wyroki: NSA z 22.01.2025 r.; II GSK 2090/24, z 11.10.2024 r.; I GSK 979/24; z 7.08.2024 r., I GSK 530/24; z 4.06.2024 r. II GSK 90/21). Co istotne zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 160/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2420/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 września 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 551/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1662/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 422/23 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 74/24, którym organ administracji, a także sąd rozpoznający skargę M. S. na decyzję ŁPWIS z 13 grudnia 2024 r. miał obowiązek się podporządkować. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ administracji wbrew wiążącej go z mocy art. 153 p.p.s.a. ocenie prawnej i wskazaniom nie w pełni prawidłowo je wykonał. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżona decyzja ŁPWIS wydana została z naruszeniem prawa, bowiem zestawienie decyzji i jej uzasadnienia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 3, oraz 18 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie pozostawia wątpliwości, że cmentarz powinien znajdować się na ogrodzonym terenie, który zapewnia bezpieczeństwo sanitarne, w tym przez ograniczenia dotyczące jego usytuowania. To, jakie tereny uznawane są za odpowiednie pod względem sanitarnym do tego, aby mógł być na nich urządzony cmentarz, określa akt wykonawczy wydany na podstawie art. 5 ust. 3 tj. rozporządzenie MGK – zgodnie z § 3 ust. 1 odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Stosownie do treści ust. 2. odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m. Już z tego powodu wątpliwości może budzić faktyczne usytuowanie cmentarza przy ul. P1 w R. oraz wpływ tego usytuowania na bezpieczeństwo sanitarne, zwłaszcza że w opinii hydrogeologicznej z 2022 r. G. stwierdzono, że z uwagi na położenie cmentarza a północno-wschodniej części miasta zwarta zabudowa mieszkaniowa występuje nie w odległości – jak wskazał to w zaskarżonej decyzji ŁPWIS – 50 m od cmentarza, a ok. 45 m (str. 9), natomiast w części przeznaczonej na rozbudowę cmentarza ta odległość wynosi powyżej 100 m. Tożsame wątpliwości dotyczą kwestii odległości od granicy cmentarza ujęć wody służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, która zgodnie z treścią rozporządzenia nie może być mniejsza niż 500 m – z sam organ II instancji w swojej decyzji na str. 7 określił ją jako "ponad 150 m" pomimo tego, że z opinii hydrogeologicznej i mapy stanowiącej załącznik do skargi kasacyjnej w sprawie II Sa/Łd 500/24 wynika, że usytuowanie cmentarza od ujęcia wody Miłaczki składającego się z 8 studni głębinowych, które zasilają wodociąg Zakłądu należącego do Wodociągów i Kanalizacji PGK R. wynosi ok. 450 m. Zgodzić należy się, że ŁPWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniósł do przedmiotowych dowodów, chociaż pozostają one w sprzeczności z przyjętymi przezeń ustaleniami. Organ pominął, że swoim odwołaniu skarżący zwracał uwagę na twierdzenia zawarte w protokole kontroli z 27.10.2016 r. kwestionując sposób wyliczenia (pomiaru) odległości od granicy cmentarza do ujęć zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę i to w sytuacji gdy organ ten dysponował mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 z 23.11.2020 r. terenu cmentarza obejmującego część działek nr [...],[...],[...] i [...] obręb [...] z oznaczeniem na niej istniejącej sieci wodociągowej, studni, zabudowań oraz ww. podziemnego ujęcia wody pitnej. Od oceny ww. dowodu organ zupełnie się uchylił i to pomimo tego, że ew. potwierdzenie braku zachowania wymaganej odległości cmentarza od ujęcia wody pitnej i studzeń stanowiłoby naruszenie w zakresie ustalenia strefy oddziaływania terenu cmentarza wynikającej z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia MGK. Nie ulega wątpliwości, że ratio legis ustawy o cmentarzach stanowi ochrona zdrowia i życia ludzkiego w związku z zagrożeniami sanitarnymi towarzyszącymi pochówkom zwłok ludzkich. Skoro racjonalny ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach nakazał, aby teren cmentarza znajdował się na terenie odpowiednim pod względem sanitarnym, to brał pod uwagę, że tego rodzaju obiekt użyteczności publicznej – z uwagi na jego przeznaczenie – powoduje określone, realne zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. Nieprzypadkowo więc zawarł w delegacji ustawowej polecenie dla właściwego ministra, aby ustalił w rozporządzeniu wykonawczym szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych i odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody. Minister Gospodarki Komunalnej w wydanym na podstawie ww. delegacji ustawowej rozporządzeniu z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) uznał, że prawidłowa pod względem sanitarnym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. To właśnie względy sanitarne, a więc konieczność uniknięcia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi były przyczyną takiego, a nie innego ustalenia odległości cmentarza od zabudowań (por. wyrok WSA w Warszawie z 25.05.2017 r., VII SA/Wa 1407/16, wyrok WSA w Łodzi z 12.04.2019 r., III SA/Łd 80/19). Ustawa o cmentarzach nie dotyczy wyłącznie cmentarzy nowo zakładanych, ale również cmentarzy już istniejących. Ma ona zastosowanie nie tylko w wypadku zakładania nowego cmentarza lub rozszerzenia istniejącego cmentarza ale reguluje również kwestie cmentarzy od dawna funkcjonujących, np. poprzez ustawowe uregulowanie ich utrzymania (art. 2 ust. 1 i 2), począwszy od daty wejścia w życie ustawy i uchylenia ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 ze zm. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25.05.2017 r., VII SA/Wa 1407/16). Jakkolwiek w powołanej ustawie nie zawarto legalnej definicji cmentarza to wskazano rygorystyczny reżim, który cmentarz musi spełniać: teren przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 3, oraz art. 3 ustawy), teren, co do którego właściwy inspektor sanitarny wydał zgodę w formie tzw. decyzji sanitarnej (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy), ogrodzony teren odpowiedni pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1 ustawy), spełniający wymogi określone w rozporządzeniu MGK. Ponadto, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), cmentarz to teren, co do którego wydano prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, oraz prawomocną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. O ile formułowanie tezy, że podstawową i wystarczającą przesłankę orzeczenia nakazu zaprzestania pochówków jest to, że cmentarz przy ul. P1 w R. stanowi "dzikie pole grzebalne zwłok ludzkich" w rozumieniu ustawy z dnia 31.01.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie jest prawidłowe to w pełni należy zaakceptować argumentację skarżącego odnoszącą się do wyroku WSA w Olsztynie z 12.04.2022 r., II SA/OI 172/22 wskazującego, na ratio legis wydania rozporządzenia MGK; w tym kwestii zachowania bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" (art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach). Wprowadzonego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o cmentarzach zezwolił na użycie terenu cmentarnego do zamknięciu cmentarza na inny cel do upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznał, że dopiero z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2018 r., IV SA/Po 1190/17). Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten oparty został na ugruntowanej wiedzy co do czasu rozkładu zwłok i związanych z tym oddziaływań, niezależnie od występujących warunków gruntowo-wodnych. Zauważyć też trzeba, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2021 r., III SA/Łd 551/21, że "kwestie dotyczące legalności lokalizacji cmentarza, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie mogły stanowić przedmiotu badania organów inspekcji sanitarnej, gdyż stanowi to o wkroczeniu inspekcji sanitarnej w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych." to równie istotne było oczekiwanie Sądu, podzielone również przez skład orzekający w niniejszej sprawie aby organ, opierając się na danych wynikających ze zgromadzonych, nie budzących wątpliwości dowodów np. w postaci ekspertyz odniósł się czy w związku z funkcjonowaniem cmentarza faktycznie zlokalizowanego na wskazywanym przez stronę terenie związane są konkretne zagrożenia sanitarne oraz czy wiąże się to z uchybieniem wymaganiom higienicznym i zdrowotnym określonym w art. 27 ust. 1 u.P.I.S. Jak już podkreślono ŁPWIS naruszając przepis art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGK, jawnie pominął dane z Opinii Hydrogeologicznej dotyczącej rozbudowy cmentarza przy ul. P1 w R., G., 2022 a pozostające w sprzeczności z regulacjami jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Wbrew treści ww. opinii i nie przedstawiając odmiennych dowodów na str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ przyjmuje, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych wynosi ponad 50 m" (notabene zgodzić należy się z wątpliwościami co do wartości Opinii hydrogeologicznej G., 2017 dotyczącej przydatności terenu na lokalizację cmentarza parafialnego przy ul. P1 w R., która nie uwzględniała faktycznej lokalizacji spornego cmentarza i istnienia od strony ul. P1 muru cmentarnego z piaskowca pozwalającego na wjazd na teren cmentarza, który pokrywa się z granicą działek nr [...] i [...] oraz nowo wydzielonej działki nr [...], obręb [...], R., i biegnie do granicy działki nr [...], obręb [...] R. oraz w przeciwnym kierunku do granicy działki nr [...]. Równie wątpliwe z punktu widzenia kwestii prawidłowości analizy naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w związku z funkcjonowaniem cmentarza przy ul. P1 w R. są zawarte w tymże uzasadnieniu decyzji na str. twierdzenia organu, że odległość terenu istniejącego cmentarza od ujęcia wód podziemnych przy ul. P2 w R., które zasila miejski wodociąg wynosi 500 metrów. Nie można wszak pominąć (a do kwestii tej organ w żaden sposób nie odniósł się), że – co podniósł i oznaczył skarżący – Rada Miejska w R. przedstawiając dowód w postaci mapy stanowiącej Załącznik nr 2 do skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 września 2024 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 500/24, faktycznie potwierdziła, że odległość terenu kwestionowanego przez niego cmentarza od ujęcia wód podziemnych wynosi około 450 metrów. Tego rodzaju informacja w kontekście całokształtu materiału dowodowego i treści zaskarżonej decyzji stanowi o naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia MGK. Nie przesądzając podniesionych kwestii należy wskazać, że stwierdzenie braku zachowania norm sanitarnych w tym wymaganej prawem odległości cmentarza lub jego części od terenów mieszkalnych lub ujęć wody, może mieć wpływ na brak możliwości chowania zmarłych np. co do części obiektu (zwłaszcza, że aktualny stan zaprzestania pochówków nie oznacza możliwości ich wznowienia w przyszłości). Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.P.I.S., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny posiada kompetencję do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (art. 26 ust. u.P.I.S). Jednocześnie, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do nakazania unieruchomienia zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcia lub zaprzestania innych działań. Zakresem zastosowania tego przepisu objęte jest zamknięcie cmentarza, jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju zakaz lub nakaz nie byłby w tym zakresie skuteczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.02.2024 r., V SA/Wa 885/23). Kwestia rzeczywistej lokalizacji i granic cmentarza z punktu widzenia ew. zagrożenia higienicznego wymagała zatem właściwego rozważenia podniesionych w skardze a nadal nie dość wyjaśnionych przez organ II instancji argumentów skarżącego dotyczących wartości dokumentów stanowiących materiał dowodowy, w tym opinii hydrogeologicznej z 2017 r. nie tylko ze względu na pochodzenie ww. dowodu ale również podnoszony przez ww. problem dokonania odpowiednich odwiertów jedynie na jednej spośród trzech działek, na których znajduje się cmentarz. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Powyższe oznacza, że dysponując różnego rodzaju dowodami organ powinien odnieść się nie tylko do ich istotności z punktu widzenia prawdy i możliwości wyjaśnienia sprawy ale także ich dopuszczalności, wiarygodności na tle całokształtu materiału dowodowego i występujących w nim sprzeczności, sposobu pozyskania, źródła pochodzenia czy warunków ich przeprowadzenia. Ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że ŁPWIS "nie znalazł podstaw, aby kwestionować wiarygodność dokumentów stanowiących materiał dowodowy, ani też ustaleń z nich płynących", organ II nadal nie zrealizował wytycznych wyrażonych w przywołanych już wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9.09.2021 r., III SA/Łd 551/21, Naczelnego Sądu Administracyjnego 13.10.2022 r., II GSK 1662/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10.10.2023 r., III SA/Łd 422/23, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.06.2024 r., II GSK 74/24. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z 10.10.2023 r., III SA/Łd 422/23 WSA w Łodzi wprost wskazał, że "nie można /.../ uznać za wystarczające ogólnikowego i zbiorczego powołania się na dokumenty mające znajdować się w aktach sprawy. Organ administracji powinien był w uzasadnieniu decyzji w jasny sposób wskazać, jakie czynności podjął i jakie dowody przeprowadził, w oparciu o które dokumenty stwierdził, że "odległość cmentarza" od zabudowań mieszkalnych wynosi ponad 50 m, wszystkie budynki znajdujące się w odległości od 50 m do 150 m od cmentarza korzystające z wody są podłączone do sieci wodociągowej, zaś w odległości 150 m nie stwierdzono zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego, zakładów przechowujących artykuły żywnościowe, a najbliższe placówki handlowe wprowadzające do obrotu żywność są zlokalizowane w odległości około 1000-1200 m od cmentarza, "odległość od cmentarza" do ujęć wód podziemnych zaopatrujących sieć wodociągową w wodę przeznczoną do spożycia wynosi ponad 150 m /.../. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to w stosunku do konkretnie oznaczonych działek, tj. nr [...],[...],[...],[...] należało zbadać spełnienie wymogów sanitarnych". Ustawodawca w oparciu o art. 7 k.p.a. również na organ odwoławczy nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie faktyczne decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu niewystarczające odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu doprowadziło w sprawie niniejszej do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Powyższe oznacza, że ŁWPiS powinien był odnieść się do zarzutów i innych twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania przez skarżącego, które ww. jako strona uważał je za istotne dla załatwienia sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17.10.2001 r., I SA 1110/01). Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wskazanych wyżej uwag a także zaleceń i wytycznych sądów orzekających w niniejszej sprawie, przeanalizuje całokształt zgromadzonych dowodów, odnosząc się również do twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę a następnie ustali niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Powyższe pozwoli organowi na podjęcie rozstrzygnięcia, które powinno zostać uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się kwota 200 złotych tytułem uiszczonego przez stronę wpisu od skargi. eg