III SA/Łd 154/11

Dnia 24 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 154/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] ([...], znak [...]) Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) [dalej ustawa o Służbie Więziennej] oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 137, poz. 920), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] ([...]) o przyznaniu K. C. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia [...]. Organ wskazał, że skarżący – funkcjonariusz w służbie stałej Zakładu Karnego w Ł. w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. przyznał świadczenie od dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji K. C. wnosił o jej zmianę i przyznanie mu równoważnika od dnia [...]. Organ odwoławczy ustalił, iż skarżący już wcześniej składał wniosek o przyznanie mu równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Rozpoznając ten wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. decyzją z dnia [...] ([...]) stwierdził, iż zainteresowany nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 86 pkt 1 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 4 ust 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 roku w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 187, poz. 1831). Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie toczyło się postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., które zostało umorzone decyzją z dnia 27 września 2010 r. przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi wobec jego bezprzedmiotowości, która była konsekwencją zmiany stanu prawnego tj. wejścia w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Organ II instancji wskazał, iż wobec faktu, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej utraciła moc z dniem [...], nie było dopuszczalne po tej dacie orzekanie w sprawie uprawnień wynikających z uchylonej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia prawa strony do równoważnika z tytułu braku mieszkania na gruncie ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 roku była już ostatecznie rozstrzygnięta i wydawanie ponownie decyzji w tej sprawie bez uprzedniego uchylenia decyzji z dnia [...] Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. prowadziłaby do wydania decyzji nieważnej. W ocenie organu, zmiana regulacji prawnej oznaczała konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadziła do powstania nowej sprawy administracyjnej, do wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika z tytułu braku mieszkania, uprawnień przysługujących od zmienionego z dniem [...] stanu prawnego. Z tych też względów, decyzja przyznająca prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania od dnia [...] jest – w ocenie organu II instancji – prawidłowa i dlatego nie można uznać zarzutów odwołania za zasadne. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. C. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że rozstrzygnięcia organu zarówno I jak i II instancji – w świetle zebranych dowodów – "nie mają uzasadnienia materialno-prawnego". Odnosząc się do stanowiska organu, iż fakt wejścia w życie nowej o Służbie Więziennej powoduje niedopuszczalność orzekania w sprawie uprawnień wynikających z uchylonej ustawy skarżący wskazał na treść art. 268 nowej ustawy o Służbie Więziennej. Zdaniem skarżącego postępowanie z jego wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego, wszczęte i prowadzone przed wejściem w życie nowych przepisów, nie zostało faktycznie zakończone, a umorzenie postępowania przez organ II instancji nie miało podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Równocześnie zaznaczyć należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. o przyznaniu skarżącemu K. C. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od [...] do [...] w kwocie 880 zł oraz począwszy od dnia [...] nadal po 8 zł dziennie, wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...]. Decyzja organu I i II instancji wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523) [dalej ustawa o Służbie Więziennej z 2010 r.], która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010r. Z uwagi na regulacje zawarte w rozdziale 20 tej ustawy – "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", w pierwszej kolejności rozważyć należy kompetencje sądu administracyjnego do zajmowania się niniejszą sprawą. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się bowiem pogląd, że w świetle przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523), spory dotyczące równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Stanowisko takie wyrażone zostało np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011r. III SA/Gd 27/11, z dnia 17 marca 2011 r. III SA/Gd 64/11 , czy wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2011 r. II SA/Ol 99/11 i II SA/Ol 100/11. We wskazanych sprawach Sąd uznawał, że sprawa dotycząca równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu jest sprawą ze stosunku służbowego wymienioną w art. 217 ust. 2 ustawy. Skoro jednak nie została ona wymieniona w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy, należy uznać, że ustawa nie przewidziała rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w formie decyzji, a spór w takiej sprawie powinien rozpatrywać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, zgodnie z art. 220 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w obecnym składzie nie podziela powyżej przedstawionego poglądu. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę, w tej sprawie właściwość sądu administracyjnego nie jest wyłączona przez przepisy ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Uprawnienie funkcjonariusza SW w służbie stałej do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wynika z art. 178 ust. 1. Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 18 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy". W rozdziale tym kompleksowo określony został zakres uprawnień funkcjonariuszy SW do lokalu mieszkalnego i formy realizacji tego prawa. W ustawie o Służbie Więziennej z 2010 r. w osobnym rozdziale ( 20) określono zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego. Zamieszczony w tym rozdziale jako pierwszy art. 217 ust. 2 definiuje pojęcie "spraw ze stosunku służbowego". Zgodnie z tym przepisem, przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Przełożony funkcjonariusza SW, co do zasady, sprawy ze stosunku służbowego, rozstrzyga w formie pisemnej. Wynika to wprost z art. 217 ust. 1 ustawy, Jednakże w ramach formy pisemnej ustawodawca w niektórych sprawach ze stosunku służbowego przewidział ich załatwienie w trybie postępowania administracyjnego i tym samym kontrolę sądu administracyjnego ( art. 218 ust. 1). Niektóre ze spraw ( sprawy wynikające z podległości służbowej i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego – art. 219 ust. 1 i 2 ) w ogóle zostały wyłączone z możliwości ich zaskarżania w jakimkolwiek trybie. Spory zaś o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do tej ostatniej wymienionej grupy spraw, jak wynika z uzasadnień wskazanych wyżej orzeczeń, zaliczone zostały spory o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Z taką wykładnią art. 217 ust. 1 w zw. z art.178 ust. 1 i w zw. art. 220 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. nie można się zgodzić. Zacytowany wyżej art. 217 ust. 2 ustawy wśród spraw ze stosunku służbowego wymienia przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego. Świadczenia pieniężne przysługujące funkcjonariuszom wymienione zostały w odrębnym rozdziale (19) zatytułowanym "Świadczenia funkcjonariuszy". Ustawodawca wymienia je enumeratywnie w art. 193 ust. 1 i są to: zasiłek na zagospodarowanie, zwrot kosztów przejazdu, nagrody roczne i uznaniowe oraz zapomogi, nagrody jubileuszowe oraz dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe. Wyliczenie to niewątpliwie nie obejmuje takich świadczeń jak wypłacany funkcjonariuszom SW równoważnik z tytułu braku lokalu czy równoważnik na remont lokalu. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie świadczeń pieniężnych, poświęcając im osobny rozdział, a w innym odrębnym rozdziale uregulował świadczenia związane z realizacją prawa do lokalu, brak podstaw aby sprawy o przyznanie równoważnika z tytułu braku lokalu traktować jako sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Za taką wykładnią art. 217 ust. 2 ustawy przemawia także brzmienie art. 268 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Przepis ten jest wprawdzie przepisem przejściowym ale jego redakcja ma istotne znaczenie dla zrozumienia treści art. 217 ust. 2. W myśl art. 268 ust. 1 ustawy, sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2 prowadzone na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, a więc starej ustawy o Służbie Więziennej z 26 kwietnia 1996 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy. W świetle art. 268 ust. 2 ustawy postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Uwzględniając brzmienie przytoczonego przepisu należy zauważyć, że gdyby w pojęciu "sprawa ze stosunku służbowego" na gruncie nowej ustawy o Służbie Więziennej mieściło się pojęcie "sprawy przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu" nie byłoby uzasadnienia dla wydzielenia przez ustawodawcę tej ostatniej grupy spraw do odrębnej regulacji w ust. 2.art. 268. Dodatkowo wskazać należy, że w wielu przypadkach w rozdziale 20 "Mieszkania funkcjonariuszy" ustawodawca wprost przewiduje, że organ podejmuje swoje działania w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 172 i 175 ust.1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej lokal mieszkalny przydziela się decyzją administracyjną. Decyzję administracyjną wydaje się także w przypadku orzekania o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu i równoważnika za remont lokalu ( art. 181 ust. 1, art. 182 ust. 6 ustawy).Wprawdzie forma decyzji administracyjnej nie została w ustawie wprost przewidziana dla rozstrzygnięć w przedmiocie równoważnika za brak lokalu , ale w art. 181 ust 2 zawarta została delegacja dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wypłaty równoważnika, o którym mowa w art. 178 ust. 1, oraz sposobu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostki organizacyjne właściwe do jego wypłaty. W dniu 19 lipca 2010 r. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania ( Dz. U. Nr 137, poz. 920). § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Brzmienie cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi SW równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania rozstrzygane są w formie decyzji i przysługuje od nich odwołanie a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Reasumując, w przedmiotowej sprawie treść przepisu art. 268 ust 1 i 2 oraz uregulowań prawnych zawartych w rozdziale 18 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy" wskazuje na tryb administracyjny załatwiania tego rodzaju spraw, uregulowany odrębnie w tym rozdziale. Definicja pojęcia "spraw ze stosunku służbowego " wynikająca z art. 217 ust. 2 ustawy w związku z art. 193 oraz rozróżnieniem spraw ze stosunku służbowego od spraw "mieszkaniowych" w przepisie przejściowym art. 268 ust. 1 i ust. 2 uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy dotyczącej przyznania ( odmowy przyznania) równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Sprawy te nie są sprawami, o których mowa w art. 217 § 2 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r., a należą one do odrębnej grupy spraw, w której właściwość sądu administracyjnego nie została wyłączona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy art. 178 ust. 1, art. 179, art. 180 ust. 2, art. 226 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. Zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Artykuł 180 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 184 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W rozpatrywanej sprawie z treści wniosku skarżącego z dnia [...], który stał się podstawą wydania decyzji zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu jednoznacznie wynika, iż on wnosi o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu od [...] tj od daty, w której stał się funkcjonariuszem w służbie stałej. Rozpoznając ten wniosek organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie jedynie od dnia [...], tj. od daty wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. nie rozstrzygając o prawie do świadczenia za pozostały okres. W odwołaniu skarżący wskazywał na ten fakt i wnosił o przyznanie równoważnika za brak lokalu również za okres od [...] do [...]. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, iż kwestia prawa strony do równoważnika z tytułu braku mieszkania na gruncie ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 roku była ostatecznie rozstrzygnięta i wydawanie ponownie decyzji w tej sprawie bez uprzedniego uchylenia decyzji z dnia [...] Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. prowadziłaby do wydania decyzji nieważnej. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. na wstępie podkreślić należy, iż właściwe organy Służby Więziennej podejmując decyzje administracyjne w przedmiocie pomocy finansowej związane są rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, jak miało miejsce w niniejszym postępowaniu, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie może zatem działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości i winien rozstrzygnąć merytorycznie wniosek w tym zakresie jakiego on dotyczy, jaki sprecyzował wnioskodawca (por. B. Adamiak, J. Borkowski., A. Skoczylas, System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, dla organu administracji powstają określone obowiązki w tym, m.in. obowiązek zbadania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 k.p.a.), dokładnego ustalenia treści żądania strony, czy też zbadania swojej właściwości. We wniosku, będącym przedmiotem rozstrzygania organów, skarżący domagał się wypłaty równoważnika za brak lokalu za okres od [...], tak więc sprawa winna zostać rozpoznana i rozstrzygnięta w granicach tego wniosku, oczywiście po dokładnym określeniu treści żądania strony. Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego, organ nie mógł zatem pominąć w swoim rozstrzygnięciu pozostałego okresów, którego dotyczył wniosek i rozstrzygnąć jedynie o równoważniku za okres od [...]. Niewątpliwie bowiem zamiarem skarżącego, co wynikało wprost z wniosku, a następnie odwołania było żądanie przyznania równoważnika także za wcześniejsze okresy. Rozstrzygnięcie podjęte przez organy obu instancji nie obejmowało zatem w pełni żądania zakreślonego wnioskiem skarżącego. Wskazać tutaj należy, że art. 104 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika za brak lokalu jedynie od [...] nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty w całości, tj. w granicach wniosku skarżącego. W sytuacji, gdy organ I instancji nie rozstrzygnął o całości żądania strony, organ II instancji winien rozważyć i ewentualnie wyjaśnić, czy pismo skarżącego zatytułowane odwołanie stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji organu czy też odwołanie od tej decyzji, a w tym drugim przypadku co jest przedmiotem odwołania i czy przedmiot odwołania w ogóle istnieje. W ocenie Sądu brak jest bowiem zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia co do całości żądania strony. Za rozstrzygnięcie w tym zakresie nie można uznać zawartych jedynie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji twierdzeń, że kwestia przyznania równoważnika za braku lokalu mieszkalnego, za okres obowiązywania poprzedniej ustawy, została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza w związku z tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności ustalić czy zamiarem skarżącego było wniesienie odwołania od decyzji przyznającej mu równoważnik za brak lokalu od [...] czy żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji o rozstrzygnięcie co do jej uprawnień za pozostały okres objęty wnioskiem, w trybie art. 111 § 1 k.p.a. czy też składa odwołanie od orzeczenia, które nie zostało wydane i w zależności od tych ustaleń podjąć stosowne czynności. Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji, gdyż byłoby to wbrew interesom skarżącego. Decyzja ta przyznała mu prawo do równoważnika za okres od [...], a więc rozstrzygnęła pozytywnie w tym zakresie jego wniosek i w tym zakresie nie zostało od niej wniesione odwołanie. Z powyższych względów, z uwagi na stwierdzenie, że w sprawie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić, że K. C. występował z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996r. ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) tj. w dniu [...]. Wówczas decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] stwierdzająca, że funkcjonariusz nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika za brak lokalu została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na to orzeczenie została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie III SA/Łd 544/06. Na skutek kolejnego wniosku skarżącego o przyznanie prawa do równoważnika od dnia [...], ostatecznie sprecyzowanego jako wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] organ I instancji [...] odmówił zmiany lub uchylenia decyzji tej decyzji, a Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z załączonych akt administracyjnych nie wynika, czy decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego, czy skarżący jedynie złożył ponowny wniosek o przyznanie od [...] równoważnika z tytułu braku lokalu, który wszczął nowe postępowanie zakończone wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. B.A.