III SA/Łd 156/25

Dnia 28 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 kwietnia 2015 roku nr VII/53/15 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 w zakresie słów: "po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły". Rada Miasta Zduńska Wola w dniu 24 kwietnia 2015 r. podjęła uchwałę nr VII/53/15 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 ze zm.). W § 11 uchwały ustalono, że decyzję o przyznaniu Nagrody Dyrektora Szkoły podejmuje dyrektor danej szkoły po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli w części dotyczącej § 11. Zaskarżonej uchwale zarzucił dokonane przepisem § 11 istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 737) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, skutkujące ograniczeniem w ten sposób ustawowej kompetencji dyrektora szkoły do przyznawania nagród nauczycielom, poprzez nałożenie na niego obowiązku zapoznania się przed podjęciem decyzji o przyznaniu nagrody z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu w części dot. słów: "po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły". Zdaniem Prokuratora przepis ten modyfikuje ustawowo określone uprawnienia dyrektora szkoły określone w ustawie Prawo oświatowe, w której to ustawie art. 68 określa kompetencje dyrektora szkoły, a w ust. 5 wyraźnie wskazuje, że dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Zakres ustawowego upoważnienia do stanowienia prawa dotyczy więc wyłącznie kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom. Nałożenie na dyrektora szkoły obowiązku zapoznania się - przed podjęciem decyzji o przyznaniu nagrody - z opinią innego podmiotu lub gremium, mieści się w pojęciu trybu, który uchwała ma za zadanie sprecyzować. Jednak organ administracji stanowiąc prawo miejscowe nie może ignorować funkcjonujących już w tym zakresie regulacji ustawowych, czyli w tym przypadku art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Prokuratora przyznana dyrektorowi szkoły przez ustawodawcę kompetencja do podejmowania decyzji o przyznaniu nagród ma charakter wyłączny. Przywołany przepis art. 68 ust. 5 pkt 2 nie nakłada na dyrektora żadnych ograniczeń. Stąd też dokonane przepisem § 11 zaskarżonej uchwały nałożenie na ten podmiot obowiązku zapoznania się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły, Prokurator uznał za wyjście poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy dokonaną aktem prawnym niższego rzędu. W odpowiedzi na skargę Miasto Zduńska Wola wniosło o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora i wskazał, że przepis art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe należy czytać łącznie z kompetencją rad gmin przyznaną na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Karta nauczyciela. Rada Miasta Zduńska Wola miała prawo określić tryb postępowania w sprawie przyznania nagrody dyrektora szkoły, w tym konieczność uzyskania przez podmiot wnioskujący o przyznanie nagrody, opinii pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających na terenie szkoły. Podkreślono, że opinie te nie są wiążące dla dyrektora szkoły, a jedynie służą pomocą przy przyznawaniu nagrody nauczycielowi. W żaden sposób powyższe zapisy nie ograniczają kierowniczej roli dyrektora i uprawnienia do przyznania nagrody, zgodnej z postanowieniami art. 68 ust. 5 pkt 2 prawo oświatowe. To dyrektor szkoły decyduje czy i w jakiej wysokości nagroda nauczycielowi ma zostać przyznana. Ani rada pedagogiczna, ani zakładowe organizacje związkowe działające na terenie szkoły nie mają kompetencji co do określania wysokości nagrody, a pełnią jedynie rolę doradczą w trybie jej przyznawania przez dyrektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżony § 11 uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z 24 kwietnia 2015 r. nr VII/53/15 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli w zakresie słów: "po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły" istotnie narusza prawo, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jego nieważności w części. Przypomnieć trzeba, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 - u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex/el nr 33805; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex/el nr 25639). Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja RP odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m.in. w rozdziale 4: "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" ustawy o samorządzie gminnym. Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać (i czynią to) organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, że art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05, Lex/el nr 228225). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., który podlega ocenie zgodności z prawem przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2015 r. pod pozycją 2336. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować delegację ustawową zawartą w art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Wskazany przepis niewątpliwie zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawana na podstawie tego przepisu uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00, opublikowany w: OSP 2002/11/138). Z kolei art. 91d ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: 1) art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa; 2) art. 9g ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30a oraz art. 53 ust. 3a i 4 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa; 3) art. 6a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6 i 13, art. 9b ust. 3, 3a i 4 pkt 2 oraz ust. 6 i 7 pkt 1, art. 9f ust. 1, art. 9g ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 18 ust. 4 i 5, art. 19 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 31, art. 54 ust. 2 i 5, art. 56 ust. 2, art. 61 ust. 3, art. 63 ust. 2, art. 66 ust. 1, art. 82 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 i 1a - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zwrócić należy uwagę, że podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia powołanych przepisów o kompetencjach prawodawczych rady gminy, a także przepisów ustawodawczych regulujących materię normowaną zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Zduńska Wola. Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że skarga Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli kwestionująca, we wskazanym nią zakresie, uchwałę nr VII/53/15 Rady Miasta Zduńska Wola z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli jest zasadna. Uchwała ta została bowiem podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące przekroczenia przez organ gminy zakresu upoważnienia ustawowego przez przepis § 11 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 68 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.), dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Tymczasem Rada Miasta Zduńska Wola w § 11 zaskarżonej uchwały postanowiła, że decyzję o przyznaniu Nagrody Dyrektora Szkoły podejmuje dyrektor danej szkoły po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły. Porównując treść cyt. powyżej art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe z powołanym wyżej postanowieniem § 11 zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że postanowienie to jest w części sprzeczne z regulacją ustawową. Przy przyznawaniu nagrody dyrektora wprowadzono bowiem wymóg zapoznania się przez dyrektora szkoły z opinią rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły, a więc de facto wprowadzono też wymóg uzyskania takiej opinii, co nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i stanowi ograniczenie ustawowych kompetencji dyrektora szkoły. Prokurator trafnie wywodzi, że nałożenie na dyrektora obowiązku zapoznania się z powyżej wspomnianymi opiniami stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego i modyfikację ustawy dokonaną aktem prawnym niższego rzędu. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było, aby decyzje dyrektora, co do przyznania nagród poprzedzone były zasięgnięciem opinii innych podmiotów, czy innych gremiów, zakres jego kompetencji zostałyby inaczej, tj. tak, jak w przypadku występowania z wnioskami o przyznanie takich nagród, o czym stanowi art. 68 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe. Natomiast w rozpoznawanym przypadku, wprowadzona przez prawodawcę lokalnego modyfikacja prowadzi do pozaprawnego ograniczenia kompetencji dyrektora szkoły, któremu powołana wyżej ustawa przyznaje prawo samodzielnego decydowania o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora. W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze podkreśla się, że z treści art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe wynika, że dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora, a z treści art. 49 ust. 2 Karta Nauczyciela nie wynika kompetencja do nakładania na dyrektora dodatkowych obowiązków przy przyznawaniu nagrody w postaci konieczności zasięgnięcia opinii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 września 2023 r. sygn. III SA/Łd 275/23, 15 stycznia 2025 r. sygn. III SA/Łd 610/24, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sąd za zasadne uznał, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności spornego przepisu § 11 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "po zapoznaniu się z opiniami rady pedagogicznej szkoły i zakładowych organizacji związkowych zrzeszających nauczycieli działających na terenie szkoły". Takie orzeczenie prowadzi bowiem do zlikwidowania stanu naruszenia prawa kontrolowaną uchwałą, pozwalając jednocześnie zachować ją w pozostałej części w obrocie prawnym. Sąd zauważa, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały aż do 31 sierpnia 2017 r. przepis art. 68 ust. 5 ustawy Prawo oświatowe nie obowiązywał, bowiem wszedł w życie 1 września 2017 r. Nakładało to obowiązek na Radę Miasta dostosowania § 11 zaskarżonej uchwały do obowiązującego stanu prawnego (po 1 września 2017 r). eg