III SA/Łd 158/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2007 roku sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U.00.98.1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] nr [...], wydane na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 1 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania decyzjami ostatecznymi dodatków mieszkaniowych. Organ odwoławczy ustalił , że wnioskiem z dnia 13 września 2006 r. J. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (MOPS) "o ponowne przeliczenie dodatków mieszkaniowych od [...] kolejno do [...] włącznie przyznanych kolejnymi decyzjami MOPS-u w R.". Wniosek swój uzasadnił wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 9 maja 2006r. wyroku w sprawie sygn. akt P4/05, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministróąz dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z uwagi na fakt, iż podstawą prawną wydanych w jego sprawie decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych były powyższe przepisy wniosek swój skarżący uznał za uzasadniony. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora MOPS w R. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu powołał się na upływ miesięcznego terminu przewidzianego w art. 145a kpa., na wniesienie skargi w sprawie wznowienia postępowania. Wnioskiem z dnia 2 października 2006 r. J. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania W jego uzasadnieniu wskazał, iż o wyroku tym dowiedział się 12 września 2006 r. z Dziennika [...]. Dodatkowo podniósł, iż ma wykształcenie zawodowe, jest inwalidą, nie ma komputera z internetem, nie stać go na usługi prawnika, a nie zna się na prawie i terminach. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przekazało powyższy wniosek strony z dnia 2 października 2006 r. do Dyrektora MOPS-u w T. celem zajęcia stanowiska w sprawie. Dyrektor MOPS w R. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił J. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania decyzjami ostatecznymi dodatków mieszkaniowych. W jego uzasadnieniu wskazał, iż argumentacja strony nie stanowi uprawnienia do przywrócenia terminu. Uzasadnieniem przywrócenia terminu może być tylko uprawdopodobnienie faktu, że mimo dołożenia najwyższej staranności skarżący nie mógł zachować terminu z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od niego. Strona zaś mimo, że posiada grupę inwalidzką jest osobą samodzielną, aktywną i czynną, korzystającą z pomocy tutejszego ośrodka w formie dodatków mieszkaniowych od 1999 r. bez pomocy innych osób. Na powyższe postanowienie z dnia [...] J. K. złożył zażalenie. Wnosząc raz jeszcze o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz ponowne rozpatrzenie tego wniosku zarzucił organowi I instancji, iż ten wbrew treści art. 9 kpa nie poinformował go o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Nie zgodził się również z zarzutem, że nie dołożył należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Podkreślił, iż przy składaniu wniosków o dodatki mieszkaniowe zawsze korzystał z pomocy urzędników [...] Spółdzielni Mieszkaniowej oraz MOPS-u w R. Skarżący stwierdził, że organ nie stosując art. 9 i 10 kpa podważa jego zaufanie do organów Państwa Polskiego oraz łamie zasadę równości obywateli wobec prawa zapisaną w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie wyjaśniło, że w myśl art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak zauważył organ odwoławczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 18 maja 2006 r. Zatem termin na wniesienie skargi o wznowienie postępowania stosownie do przepisu art. 145 a powyższej ustawy upłynął 18 czerwca 2006 r. Z uwagi na to, iż ostatni dzień terminu był dniem wolnym od pracy termin na skuteczne wniesienie skargi upływał w dniu 19 czerwca 2006 r. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca składając skargę o wznowienie postępowania w przedmiocie ponownego przeliczenia dodatków mieszkaniowych nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wniosek taki został złożony przez J. K. dopiero w dniu 2 października 2006 r., mimo że jak twierdzi o wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowiedział się 12 września 2006 r. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przywrócenia terminu w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego podniesione przez stronę we wniosku okoliczności nie uzasadniają przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Taką okolicznością mogłaby być nagła choroba, która nie pozwoliła zainteresowanemu w osobistym dokonaniu czynności lub wyręczenia się inną osobą. W niniejszej sprawie jedyną okolicznością podnoszoną przez zainteresowanego jest brak powzięcia informacji o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze postawił zarzut naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudzielanie mu niezbędnych wyjaśnień co do przepisów prawa, co spowodowało narażenie go na znaczną szkodę materialną. Wskazał również na naruszenie art. 6,7, 8 i 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 7 maja 2007 r. skarżący J. K. wyjaśnił, iż we wniosku swym wymienił wszystkie decyzje, które otrzymał, czyli najprawdopodobniej od 1999 r. i że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił wyłącznie z powodu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, o czym dowiedział się z gazety w dniu 12 września 2006 r. W dniu 17 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wezwanie Sądu nadesłało: 1) odpis uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] upoważniającej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, 2) odpis uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] upoważniającej Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. do wydawania decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, 3) odpisy decyzji w sprawach dodatków mieszkaniowych, których dotyczy zaskarżone postanowienie Kolegium: - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2002 r. do 31 października 2002 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2002 r. do 30 kwietnia 2003 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1maja 2003 r. do 31 października 2003 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2004 r. do 31 października 2004 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 listopada 2004 r. do 30 kwietnia 2005 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 maja 2005 r. do 31 października 2005 r. - nr [...] z dnia [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. - nr [...] z dnia [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. (decyzja uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.7, 8,9,10,64 § 1 77 § 1, 80 107 § 1 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z wymienionego przepisu wynika, iż decyzja winna zawierać między innymi rozstrzygnięcie, które stanowi o ustaleniu prawa lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie winno być jasne i precyzyjne. W myśl zaś art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Jak stanowi art. 58 § 1 kpa W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Zgodnie z normą wynikającą z art. 59 § 1 o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Analiza powyższych przepisów wskazuje bezspornie, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie w przypadkach, gdy dla dokonania określonej czynności procesowej ustawodawca przewidział zachowanie wskazanego w przepisach prawa terminu, którego strona nie dochowała. Powyższe przepisy regulują tryb postępowania w przypadku, gdy strona ubiega się o przywrócenie terminu. Warunkiem podstawowym zastosowania trybu przywrócenia terminu jest więc istnienie terminu dla dokonania pewnej czynności i fakt jego niezachowania. W przypadku wniesienia wniosku o przywrócenie terminu organ winien więc zbadać, czy istniał termin na dokonanie określonej czynności procesowej. J. K. w dniu 2 października 2006r. złożył prośbę o przywrócenie terminu "na złożenie wniosku o ponowne przeliczenie dodatku mieszkaniowego ostatni to [...] zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 sygn. akty P4/05". Organy administracji nie wezwały strony do skonkretyzowania w jakich sprawach wnosi o przywrócenie terminu. Tymczasem prowadzenie postępowania w tym zakresie uzależnione jest przede wszystkim od ustalenia, że w sprawie określony był termin. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006r. orzekł o niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) z art. 92 Konstytucji RP i niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ) z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W świetle art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ( § 2) Tymczasem organy nie ustaliły nawet, a przynajmniej nie wynika to ani z akt administracyjnych, ani uzasadnień postanowień, czy decyzje przyznające stronie dodatek mieszkaniowy zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, której dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a więc czy w ogóle istnieje podstawa wznowienia postępowania, a co za tym idzie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. postanowił "odmówić przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie przyznania decyzjami ostatecznymi dodatków mieszkaniowych". Sentencja postanowienia jest lakoniczna i niepełna. Nie określa ona w jakich konkretnie sprawach odmówiono przywrócenia terminu W uzasadnieniu zaś tego postanowienia nie przedstawiono rozważań stanu faktycznego na tle art. 58 kpa. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora MOPS w R. również nie rozważył powyższych istotnych kwestii. Organy administracji obu instancji nie zebrały zatem w sposób wyczerpujący ani nie rozważyły całego materiału dowodowego zaś sentencja postanowienia organu I instancji nie spełnia wymogów rozstrzygnięcia w rozumieniu art.107 § 1 kpa. Na zakończenie należy podnieść, że w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych , dodatki mieszkaniowe przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej, a organem właściwym do ich wydawania jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przedmiotowe decyzje mogą być również wydawane przez kierowników (dyrektorów) gminnych ośrodków pomocy społecznej. Podstawę ich działania stanowi wówczas uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej i organy jednostek organizacyjnych gminy, a także inne podmioty wykonujące zadania publiczne gminy na podstawie umowy. Należy wskazać, że uchwała rady gminy zawierająca upoważnienie do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych ma charakter prawa miejscowego, zmienia bowiem ustawowy zakres kompetencji danego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), ustalając dla niego tzw. właściwość lokalną. Uchwała ta zatem musi być ogłoszona, a organ nabywający kompetencje musi je uwidocznić w podstawie prawnej wydawanych przez siebie decyzji, obok prawa materialnego, czy procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien dokładnie ustalić treść żądania skarżącego. Należy wyjaśnić jakie konkretnie postępowania objęte są wnioskiem, czy zostały one zakończone decyzjami wydanymi pod rządami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych, jaki jest ich numer i data., czy są one ostateczne oraz jaki organ rozpoznawał te sprawy w ostatniej instancji. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich tych kwestii organ powinien podjąć dalsze czynności w sprawie mając na uwadze fakt, iż każda decyzja lub postanowienie winny spełniać wymogi określone w art.107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...].