III SA/Łd 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Raportem z dnia [...] K. M. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej, na trasie Z. - Ł. w wysokości 1/22 ceny miesięcznego biletu na przejazd w klasie II pociągiem osobowym za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miesiącach kwiecień – wrzesień 2012 r. Pismem z dnia 27 września 2012 r. zwrócono stronie ww. wniosek z poleceniem sporządzenia nowego z uwagi na to, że od 1 kwietnia 2012 r. najtańszym środkiem komunikacji publicznej na wskazanej trasie jest tramwaj linii 46 MPK w Ł. Pismem z dnia [...], [...] w odpowiedzi na raport K.M. z dnia [...], Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. poinformował, że zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji " Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe". Ze względu na miejsce zamieszkania K.M., tj. Z. ul. B., najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest przystanek MPK przy ul. B, natomiast najbliższym miejsca pełnienia służby jest przystanek przy ul. C. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wskazał, że zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji i decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] oraz w ramach oszczędności gospodarki finansowej jednostki, podtrzymuje stanowisko w kwestii zwrotu kosztów dojazdu do służby według ceny najtańszego biletu okresowego za przejazd środkami transportu zbiorowego MPK w Ł.. Raportem z dnia z dnia 23 października 2012 r. policjant wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i zwrot poniesionych przez niego kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Strona podniosła, że mieszka w Z., przy ul. A nr [...]. Do wskazanego przez organ przystanku linii 46 przy ul. B ma około 20 minut bardzo szybkiego marszu lub jazdy autobusem, gdyż wszystkie linie jadą na około przez całe osiedle, na którym mieszkam. Natomiast do stacji PKP Z. ma około 5 minut tzw. spacerem. Ponadto uważa, że dojazd ze stacji PKP Ł. autobusem linii 96, który pod budynek KWP w Ł. jedzie około 7 minut jest dogodniejszy niż dojście z przystanku tramwaju linii 46 przy skrzyżowaniu ulic D z E. Częstotliwość kursowania pociągów na tej trasie jest dla niego bardzo dogodna, pozwala na stawienie się do służby w godzinach przewidzianych miesięcznymi grafikami i bezproblemowy powrót do miejsca zamieszkania. Ponadto w okresie jesienno-zimowo-wiosennym częste awarie linii tramwajowej powodują trudności ze stawieniem się do służby i z powrotem do domu, czego sam niejednokrotnie doświadczył. Pod tym względem transport PKP jest pewniejszy. Pismem z dnia [...] nr [...], w odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] i odmówił zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej na trasie Z.-Ł. w wysokości 1/22 ceny miesięcznego biletu na przejazd PKP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z tytułu dojazdu z miejscowości pobliskiej. Powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że ponieważ nie przedstawił wykupionych biletów jednorazowych jak i biletu miesięcznego przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości 1/22 ceny najtańszego kolejowego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium dogodności dojazdu, przy przyjęciu definicji miejscowości pobliskiej określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę funkcjonalne powiązanie art. 93 i 88 ustawy o Policji, organ rozpatrując prawo funkcjonariusza do zwrotu kosztów dojazdu powinien brać pod uwagę tylko i wyłącznie cenę biletów na danej trasie transportu kolejowego lub autobusowego, a nie jakiegokolwiek innego, chociażby był najtańszy. Artykuł 88 ust. 4 ustawy o Policji mówi istotnie o "środkach publicznego transportu zbiorowego", lecz w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji zostały one doprecyzowane - kolej lub autobus. Skarżący podał, że dla niego dogodność dojazdu transportem PKP do miejsca pełnienia służby nie tylko wiąże się z odległością przystanków od miejsca zamieszkania jak i miejsca pełnienia służby. Ma na to wpływ również szybkość tego transportu (od stacji Z. do stacji Ł. pociąg jedzie około 15 minut, natomiast na podanej wyżej trasie tramwaj linii 46 około 35 minut, jak również jego potencjalna niezawodność, o czym w przypadku tramwaju tej linii nie ma mowy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wskazał, że z ustaleń wynika, iż najbliższym przystankiem komunikacji publicznej miejsca zamieszkania wnioskodawcy jest przystanek MPK przy ul. B w Z., co determinuje stanowisko organu. Ponadto wskazał, że jeżeli policjant przedkłada bilety jednorazowe w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym) należy się zwrot faktycznie poniesionych kosztów – sumy nominałów biletów. Dopiero w przypadku, w którym policjant nie okazuje się dowodami poniesienia kosztów dojazdu należy mu się ryczałt w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych, co jest zgodne z zasadami celowego, racjonalnego i oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jego miejsca zamieszkania jest przystanek MPK przy ul. B w Z., podał, że, iż stanowisko organu w tym przedmiocie jest niegodne z prawdą. Na potwierdzenie powyższego załączył dwa wydruki komputerowe fragmentu terenu Z.. Na mapie oznaczonej nr 1, literą A zaznaczył miejsce swojego zamieszkania, tj. ul. A [...], natomiast literą B przystanek linii tramwajowej nr 46 przy ul. B [...] najbliższy przystanek tramwajowy tej linii w stosunku do jego miejsca zamieszkania, na który powołuje się organ, odmawiając mu zwrotu kosztów dojazdu komunikacją PKP. Niebieską linią zaznaczył trasę łączącą te dwa punkty. Z obliczeń wygenerowanych przez stronę internetową, tj. "maps.google.pl" wynika, iż miejsce jego zamieszkania od tego przystanku dzieli odległość 1,8 km i 6 minut jazdy samochodem. Na mapie oznaczonej nr 2, literą A zaznaczył miejsce zamieszkania, natomiast literą B przystanek PKP Z. przy ul. F. Niebieską linią zaznaczył trasę łączącą te dwa punkty. Z obliczeń wynika, iż od przystanku PKP dzieli go odległość 0,55 km, 2 minuty jazdy samochodem i 7 minut pieszo. Skarżący podniósł, że z porównania odległości dzielących miejsce jego zamieszkania ze wskazanymi przystankami bezspornie wynika, iż najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest przystanek PKP Z., co całkowicie przeczy ustaleniom poczynionym przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną działania organu administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy - policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot kosztów, o których mowa w ust. 1, nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zasadnie zatem skarżący podnosił w skardze, iż w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skarżący mieszka w Z. przy ulicy B. [...], zaś służbę pełni w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł. przy F. Skarżący twierdzi, że najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby jest trasa koleją (PKP) z przystanku PKP Z. przy ul. G w Z. do przystanku Ł. W Ł. Organ twierdzi, że ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, Zgierz, ul. A, najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest przystanek MPK przy ul. B, natomiast najbliższym miejscem pełnienia służby jest przystanek przy ul. C. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że rację ma skarżący, iż przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania policjanta jest przystanek PKP Z. w Z.. Załączony przez skarżącego materiał dowodowy w postaci wydruków ze stron internetowych potwierdza jego stanowisko. Zdaniem Sądu, organ badając odległość od miejsca zamieszkania skarżącego, tj. od ul. A w Z. do najbliższego przystanku PKP w Z., przyjął, że przystankiem tym jest Dworzec PKP w Z. przy ul. Kolejowej. Powyższe wynika z załączonego do akt spawy wydruku ze stron internetowych Tarego – mapa Polski z zaznaczoną trasą od ul. A w Z. do Dworca PKP w Z. przy. ul. Kolejowej, tj. 3,51 km. Tymczasem przystankiem PKP w Z., położonym najbliżej miejsca zamieszkania policjanta, z którego skarżący odjeżdża, jest przystanek PKP Z.. Ponadto ten przystanek jest bliżej położony miejsca zamieszkania skarżącego od przystanku MPK przy ul. B w Z., wskazanego przez organ. Planowy przejazd pociągu na trasie Z. - Ł. wynosi około 20 minut. Z dworca Ł. skarżący dojeżdża do miejsca pracy autobusem miejskim linii 96, który zatrzymuje się przy budynku Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. na ul. F. Natomiast wskazany przez organ tramwaj linii 46 zatrzymuje się na ul. C, odległość od tego przystanku do Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. skarżący raczej musiałby przejść pieszo. Skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że dogodniejszy dla skarżącego jest dojazd pociągiem, to organ winien to uwzględnić. Podkreślić należy, że wyłącznie przesłanka "dogodności dojazdu" winna decydować o zwrocie policjantowi kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Nie zawiera ona również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię. Wskazać w tym miejscu należy, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy, jest dokonywany na podstawie: wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1, decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dokonał nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (przepis ten sam organ powołuje w § 1 ust. 1 swojej decyzji) - zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą. Jeżeli więc skarżący nie przedstawił wykupionych przez siebie biletów jednorazowych, ani też biletu miesięcznego - należy mu się zwrot kosztów dojazdu w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium dogodności dojazdu, przy przyjęciu definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ocena taka wypływa z analizy przepisów ustawy o Policji, w szczególności rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zarówno art. 93 ust. 1, przyznający funkcjonariuszowi prawo ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, jak i art. 88 ust. 4, zawierający definicję miejscowości pobliskiej, umieszczone są w tym właśnie rozdziale 8 ustawy, co w sposób oczywisty stanowi o ich funkcjonalnym powiązaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kierując się zatem przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił skarżącemu rozliczenia kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej niezgodnie z ww. przepisami. Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej czynności Sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. m.s.