III SA/Łd 162/14

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi C. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powierzenia obowiązków służbowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...], a także decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...]. oraz decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. Łódzki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że wskazaną decyzją organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z uwagi na art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 1340), zwanej dalej ustawą o PSP, po ponownym rozpatrzeniu odwołania mł. bryg. C.K. od decyzji nr [...] uchylającej decyzję nr [...] o powierzeniu stronie obowiązków zastępcy dowódcy zmiany. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o PSP do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby właściwym przełożonym w komendzie powiatowej jest komendant powiatowy. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. mianował skarżącego na stanowisko dyżurnego operacyjnego z dniem 1 czerwca 2009r. W oparciu o art. 37a ustawy o PSP strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych, zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej PSP, na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosowne do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Z dniem 1 grudnia 2012r. decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków na stanowisku Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. powierzył skarżącemu z dniem 1 czerwca 2013r. pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Decyzję tę skarżący otrzymał 14 maja 2013r., a w dniu 28 maja 2013r. wniósł odwołanie. Komendant Powiatowy PSP w Ł. skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 132 § 1 K.p.a. i uznał odwołanie w całości za zasadne. Decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję własną nr [...] . W odwołaniu od tej decyzji skarżący nie sformułował żadnych zarzutów. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nie spełnianie wymogów formalno-prawnych oraz konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ drugiej instancji wyjaśnił dalej, że początkiem i przedmiotem niniejszego postępowania stała się decyzja nr [...] z dnia [...] r. o powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Decyzja ta została na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. uchylona w całości przez organ pierwszej instancji, który uznał zaskarżenie za uzasadnione. Oznacza to, że decyzja ta nigdy nie stała się obowiązująca, a więc nie spowodowała żadnych skutków faktycznych ani prawnych dla strony, tak, jakby w ogóle nie została wydana. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji trafnie wskazał na bezprzedmiotowość rozstrzygania kwestii powierzenia stronie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany po dniu 1 lipca 2013 roku z uwagi na upływ okresu, na jaki taką decyzję można wydać. Zgodnie bowiem z art. 37a ustawy o PSP strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych – zgodnie z jego kwalifikacjami – na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. Powierzanie obowiązków na innym – niż wskazane w decyzji o mianowaniu – stanowisku służbowym jest sytuacją epizodyczną. Charakteryzuje się tymczasowością i jest wyjątkiem od stałości pełnienia służby na określonym stanowisku służbowym. Może być stosowane przez uprawnionego przełożonego w sytuacjach niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania komendy, do czasu podjęcia ostatecznych decyzji personalnych (ma cechy podobne do umowy, o pracę na czas określony w przypadku zastępstwa nieobecnego pracownika, z tym, że ustawodawca określił tu maksymalny okres jego obowiązywania). Decyzja o powierzeniu obowiązków na innym stanowisku nie uchyla decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, ale ją de facto zawiesza na czas pełnienia powierzonych obowiązków na innym stanowisku. Przepisy nie określają limitu ilościowego takich decyzji wobec jednego strażaka. Określają wyłącznie limit czasowy, który nie może być przekroczony w danym roku kalendarzowym – a więc od 1 stycznia do 31 grudnia. Limit ten wynosi maksymalnie 6 miesięcy. Można, zatem przyjąć, że dopuszczalne jest powierzanie obowiązków nawet wielokrotnie w ramach przysługującego 6 – cio miesięcznego limitu czasowego. Brak terminu zakończenia tymczasowego pełnienia funkcji oznacza powierzenie obowiązków na maksymalny okres określony w art. 37a ustawy o PSP. W przypadku, gdyby ten okres miałby być krótszy niż 6 miesięcy, decyzja o powierzeniu obowiązków musiałaby zawierać datę jego zakończenia. W dniu 1 stycznia 2013r. skarżący miał powierzone obowiązki na stanowisku Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego. Natomiast pełnienie obowiązków przez miesiąc grudzień 2012r. dotyczy poprzedniego roku kalendarzowego i zamyka się z dniem 31 grudnia 2012r. Od dnia 1 stycznia 2013r. otwiera się nowy limit czasowy do powierzania obowiązków. Powierzenie obowiązków na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany z dniem 1 czerwca 2013r. mogło, zatem dotyczyć wyłącznie miesiąca czerwca. Jednak w związku ze złożonym odwołaniem od tej decyzji i procedurą odwoławczą nie było to możliwe i nie doszło do skutku. Okres 6 miesięcy powierzenia skarżącemu obowiązków służbowych na innym stanowisku upłynął w bieżącym roku kalendarzowym w dniu 30 czerwca. Po tej dacie pozostaje w mocy jedynie decyzja nr [...] o mianowaniu strony na stanowisko dyżurnego operacyjnego. Rozstrzyganie po tym terminie kwestii zasadności i prawidłowości zaskarżonych, nieprawomocnych (w tym uchylonych) decyzji, jak i innych kwestii związanych ściśle z tymi decyzjami staje się działaniem bezprzedmiotowym i bezzasadnym. Nie można, bowiem wprowadzać do obiegu prawnego decyzji, która byłaby niewykonalna lub została wycofana. Kontynuowanie postępowania z uwagi na opisany powyżej, obowiązujący stan prawny byłoby działaniem nieracjonalnym i pozaprawnym. W tym stanie rzeczy można jedynie umorzyć postępowanie. Powyższe dotyczy także postanowienia z dnia 11 października 2013r. o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego. Wskazane przez skarżącego dokumenty nie miały związku z decyzją nr [...], a dotyczyły uzasadnienia uchylonej decyzji nr [...]. Ponadto powinny być znane skarżącemu z urzędu. Uchylenie decyzji w całości oznacza również uchylenie uzasadnienia, które jest integralną częścią decyzji. Odnosząc się do wniosku o uregulowanie prawne realizacji pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych, w tym nakazanie lub uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wygaśnięcia poszczególnych decyzji wydanych przez Komendanta Powiatowego PSP w Ł., organ drugiej instancji zauważył, że w oparciu o art. 154 i art. 155 K.p.a. taka możliwość dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Warunku takiego nie spełniają decyzje o nr [...], [...] oraz [...]. Decyzje te nigdy nie weszły w życie, a więc ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności nie jest możliwe. Nie można, bowiem uchylać, stwierdzać nieważności lub wygaśnięcia czegoś, co nie zaistniało. Skarżący pełni od 1 lipca 2013r. obowiązki dyżurnego operacyjnego na mocy prawomocnej decyzji nr 30/09 o mianowaniu. Decyzja nr [...] wygasła z dniem 30 czerwca 2013r. z uwagi na brak podstaw prawnych do pełnienia obowiązków na innym stanowisku ponad okres 6 –ciu miesięcy w bieżącym roku kalendarzowym. Postępowanie Komendanta Powiatowego PSP w Ł. w sprawach personalnych było przedmiotem postępowania odwoławczego oraz postępowania administracyjnego skargowego wszczętego w związku ze skargą strony z dnia 3 czerwca 2013r. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zostało przekazana pismem z dnia 1 sierpnia 2013r. Obecnie sprawy te są przedmiotem postępowania w Komendzie Głównej PSP w związku z ponowieniem skargi. Z opisanego wyżej stanu prawnego i faktycznego wynika, że prowadzenie dalszego postępowania w sprawie prawidłowości powierzania stronie obowiązków służbowych na mocy art. 37a ustawy o PSP – z uwagi na wykorzystanie maksymalnego okresu, na jaki można stronie powierzać obowiązki służbowe w bieżącym roku kalendarzowym – nie może być przedmiotem dalszego postępowania, a tym samym podlega umorzeniu. W skardze na powyższą decyzję C.K. stwierdził, że czynności podjęte przez organ drugiej instancji, w tym zaskarżona decyzja, nie spowodowały uporządkowania stanu prawnego, o które się zwracał, a wręcz sankcjonują postępowanie Komendanta Powiatowego PSP w Ł. Skarżący nie zgodził się w szczególności ze stwierdzeniem, że prawomocna decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z dnia [...] r. wygasła z dniem 30 czerwca 2013r. Skarżący podniósł przy tym, że pełni służbę w Komendzie Powiatowej PSP w Ł. na stanowisku – dyżurny operacyjny. Na stanowisko dyżurnego operacyjnego został mianowany w służbie stałej decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego PSP w Ł. z dnia [...] r. Pełnienie służby na stanowisku dyżurny operacyjny ma miejsce w systemie zmianowym 24/48 h. Komendant Powiatowy PSP w Ł. wprowadził w jego przypadku następujące indywidualne decyzje personalne i dokumenty, które zmieniały warunki pełnionej służby oraz wynagrodzenie: Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. powierzył skarżącemu z dniem 1 grudnia 2012r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego. W decyzji tej nie określił terminu powierzenia wymienionych obowiązków. Decyzja ta z dniem 30 listopada 2012r. stała się prawomocna. W czasie obowiązywania prawomocnej decyzji nr [...] Komendant Powiatowy PSP w Ł. wydał kolejną decyzję nr [...] z dnia [...] r. powierzającą skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku to jest stanowisku "Zastępca dowódcy zmiany" bez zapisu, że jest to decyzja zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] r. Była więc to zupełnie nowa decyzja, która powodowała, że od dnia 1 czerwca 2013r. skarżący miałby pełnić służbę na dwóch stanowiskach służbowych tj. po. Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego oraz Zastępca dowódcy zmiany bezterminowo. W związku z powyższym od decyzji nr [...] złożył odwołanie. Komendant Powiatowy PSP w Ł. bez przekazania sprawy do organu drugiej instancji uchylił w całości decyzję nr [...] wydając w tej sprawie w dniu [...] r. decyzję nr [...]. Od decyzji tej złożył odwołanie do Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego w celu sprawdzenia decyzji Komendanta Powiatowego. Decyzja Komendanta Powiatowego PSP w Ł. nr [...] z dnia [...] r. jak zauważył [...] Komendant Wojewódzki w decyzji z dnia [...] r., nie spełniała wymogów formalno – prawnych wymaganych przy sporządzaniu decyzji. W związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od decyzji nr [...] z dnia [...] r., pismem z dnia 29 maja 2013r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. pozostawił skarżącego na stanowisku p.o. Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego określając termin do dnia 30 czerwca 2013 r. Takim działaniem, zwykłym pismem zmieniono obowiązującą i prawomocną decyzję administracyjną tj. decyzję nr [...] z dnia [...] r., przez co został pozbawiony praw strony, w tym możliwości wniesienia odwołania. Wykonując decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] r., Komendant Powiatowy PSP w Ł. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji i nie usuwając jednocześnie wad wskazanych przez [...] Komendanta Wojewódzkiego. Skarżący zarzucił, iż takim postępowaniem został wykorzystany (a wręcz oszukany), wprowadzony w błąd by nie rościł pretensji o pogorszone warunki pracy i płacy, w uzasadnieniu wskazanych decyzji podawano nieprawdziwe, nieudowodnione i wręcz wymyślone okoliczności, zakwestionował nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych. Skarżący podniósł nadto, że wyznaczanie go do wykonywania obowiązków służbowych w innym niż obowiązujący zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. systemie czasu pełnienia służby poza wskazanymi wyżej decyzjami było realizowane również, m.in. pismem z dnia 30 września 2013r. oraz grafikiem służby na miesiąc październik 2013r. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ administracji podniósł nadto, że tak zwane "zwykle pismo" z 29 maja 2013r. dotyczyło jedynie wskazania, że nadal obowiązuje decyzja z dnia 16 listopada 2012r. Pismo to nie zmieniało tej decyzji ani jej nie modyfikowało. Wynikało jedynie z faktu uporządkowania sytuacji służbowej po uchyleniu decyzji nr [...] . Od decyzji z dnia [...] r. skarżący nie odwoływał się i nie wnosił o doprecyzowanie terminu, na jaki zostały mu powierzone obowiązki. Nie podnosił również kwestii pogorszenia warunków pracy. Powyższe zmiany nie wpłynęły na pogorszenie warunków pracy i płacy. Uposażenie skarżącego na mianowanym stanowisku dyżurnego operacyjnego wynosi 4422,40 zł. Na stanowisku p.o. naczelnika wydziału wynosiło 5450,40 zł, a na stanowisku p.o. zastępcy dowódcy zmiany wynosiłoby 5107,40 zł, gdyby doszło do tego powierzenia. Uposażenia zostały ustalone zgodnie z odpowiednimi przepisami płacowymi, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: . Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej ( dalej PSP) w Ł. mianował skarżącego na stanowisko dyżurnego operacyjnego z dniem 1 czerwca 2009r. W dniu 16 listopada 2012r. z dniem 1 grudnia 2012r. w oparciu o art. 37a ustawy o PSP Komendant Powiatowy PSP w Ł. powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków na stanowisku Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego, zaś decyzją z dnia 14 maja 2013r. również wydaną w oparciu o art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Powiatowy PSP w Ł. powierzył skarżącemu z dniem 1 czerwca 2013r. pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Od tej ostatniej decyzji skarżący złożył odwołanie, zaś Komendant Powiatowy PSP w Ł. decyzją z dnia 3 czerwca 2013r. na podstawie art. 132 § 1 K.p.a. ją uchylił. Skarżący wniósł jednak odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł., który uchylił decyzję z dnia 3 czerwca 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z dnia 23 lipca 2013r.). W konsekwencji tego w obrocie prawnym pozostała kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia 14 maja 2013r., od której wniósł on zresztą odwołanie do organu drugiej instancji. W tej sytuacji otwarta w dalszym ciągu pozostała kwestia legalności tej właśnie decyzji. Postępowanie w tej sprawie wcale nie stało się bezprzedmiotowe, skoro z decyzji tej nawet nie wynikało na jaki okres czasu powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Upływ maksymalnego okresu czasu na jakim w myśl art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej można było powierzyć skarżącemu pełnienie obowiązków nie miał w tej sytuacji znaczenia, skoro skarżący kwestionował samą zasadność tej decyzji. Z jej uzasadnienia wynikało, że miał on otrzymywać na tym stanowisku niższe uposażenie (5107,40 zł) niż na stanowisku, które powierzono mu decyzją z dnia 16 listopada 2012r. (5450,40 zł). W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Komendant Powiatowy PSP w Ł. wyraził swoje niezadowolenie z tego, iż skarżący pracował przez 58 dni na 111 dni. Trudno w tej sytuacji stwierdzić, że przynajmniej w okresie od 1 do 30 czerwca 2013r. decyzja ta nie wywoływała w stosunku do skarżącego bezpośrednich skutków, oddziałując na jego uprawnienia (uposażenie) i obowiązki (ich zakres) tym bardziej, że z decyzji z dnia 16 listopada 2012r. również nie wynikało na jaki konkretnie okres czasu powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Naczelnika Wydziału Operacyjno – Kontrolno – Rozpoznawczego. Z decyzji z dnia 14 maja 2013r. nie wynika w sposób jednoznaczny, czy powierzenie skarżącemu nowych obowiązków było równoznaczne ze zwolnieniem z pełnienia obowiązków powierzonych decyzją z dnia 16 listopada 2012r. Trudno stwierdzić, w jakich wzajemnie relacjach pozostają te decyzje. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tej sytuacji za błędne uznać trzeba wydanie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 18 października 2013r, ale również decyzji z dnia 23 lipca 2013r. oraz 3 czerwca 2013r. Jeśli bowiem organ pierwszej instancji uznał za uzasadnione uchylenie decyzji z dnia 14 maja 2013r. w ramach autokontroli to powinien był wówczas ją nie tylko uchylić, ale też umorzyć postępowanie w sprawie, czego nie uczynił. Uchylenie tej decyzji przez organ drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie załatwiło sprawy we właściwy sposób. Stąd należało na mocy art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzec o jak w sentencji wyroku. bg