III SA/Łd 164/05

Dnia 1 września 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Teresa Rutkowska /spr./ Sędziowie : NSA Irena Krzemieniewska Asesor Ewa Alberciak Protokolant: Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza nieważność punktu 1 decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. Nr [...] z dnia [...], 3. oddala skargę w części dotyczącej cofnięcia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, 4. oddala wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania. III SA/Łd 164/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz. U. Nr 7 z 2002 r. poz. 58 ze zm ), po rozpoznaniu odwołania M. H., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] 1/ uchylającą z dniem 1 grudnia 2004 r. własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu M. H. równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz 2/ cofającą z dniem 1 grudnia 2004 r. M. H. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendanta Powiatowego Policji w R. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] funkcjonariuszowi Policji M. H. przyznany został od dnia [...] równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 21 czerwca 2004 r Komendant Powiatowy Policji w R. zaproponował skarżącemu, będący w jego dyspozycji , lokal mieszkalny w miejscowości D. W przypadku wyrażenia chęci objęcia proponowanego lokalu wezwał skarżącego do złożenia wniosku o przydział lokalu bądź poinformowania o przyczynach nie przyjęcia tego lokalu. Następnie, po kolejnym bezskutecznym wezwaniu skarżącego do udzielenia odpowiedzi, organ I instancji zawiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika . Pismem z dnia 10 sierpnia 2004 r. M. H. poinformował Komendanta , że “z uzasadnionych przyczyn nie jest zainteresowany przyjęciem lokalu mieszkalnego w D.". Mimo dwukrotnie kierowanych wezwań ( 27.09.2004 r. i 26.10.2004 r. ) , skarżący nie podał konkretnego uzasadnienia odmowy przyjęcia lokalu. W tym stanie rzeczy, w dniu 15 listopada 2004 r. Komendant Powiatowy Policji w R. wydał na podstawie art. 163 k.p.a., art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918) decyzję Nr [...] o wskazanej już wyżej treści, uznając rezygnację z zasiedlenia zaproponowanego lokalu za bezzasadną. Odwołanie od tej decyzji złożył M. H., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. zarzucił sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa tj. § 6 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. , zgodnie z którym cofnięcie równoważnika możliwe jest jedynie, gdy zmienił się stan rodzinny policjanta lub przestał spełniać on warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia . Podkreślał, że w jego przypadku nie zaistniała żadna z tych okoliczności, a organ błędnie oparł się na § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia , który określa jedną z okoliczności będących podstawą nie przyznania prawa do równoważnika, ale nie daje podstaw do jego cofnięcia. Decyzją z dnia [....] stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie , Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jedn. Dz. U. Nr 7 poz. 58 z 2002 r.) przyznaje policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik jest więc świadczeniem zastępczym, przyznawanym do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez przydział lokalu lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji , wskazane w podstawie prawnej decyzji, które w § 1 ust. 2 pkt 4 stanowi, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym . Ponieważ M. H. bez uzasadnionych przyczyn odmówił złożenia wniosku o przydział zaproponowanego lokalu( znajdującego się w miejscowości pobliskiej), który był zgodny z przysługującą mu normą zaludnienia i znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, zaistniała podstawa do cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ podkreślił, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby inicjatywę w zakresie realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego wykazał organ policyjny. W skardze na powyższą decyzję M. H. zarzucił, że wydana ona została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa , a ponadto dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną. Podtrzymał zarzut naruszenia § 6 oraz § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia oraz zarzucił, że organ I i II instancji kłamliwie stwierdza, że odmówił on przyjęcia lokalu mieszkalnego . Napisał bowiem tylko, że “z uzasadnionych przyczyn nie jest zainteresowany przyjęciem lokalu", ale gdyby organ wydał decyzję przydzielającą mu lokal mieszkalny, to lokal taki by przyjął. Zarzucił także naruszenie przez organ I instancji art. 6,7,8,9,10,11, 12,35 i 36 k.p.a. i podniósł, że organ ten nie powiadomił go o przyczynie przedłużenia postępowania. Równocześnie stwierdził, że brak jest przepisu prawa, który uprawniałby Komendanta Powiatowego Policji w R. do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie. Podniósł, że należy mieć na uwadze całokształt regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy o Policji, na co zwracał już uwagę NSA w uchwale z 29 marca 1999 r. ( sygn. OPS 1/99 ) wskazując, że wykładnia gramatyczna przepisu art. 88 ust. 1 prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługują surogaty tego prawa tj. równoważnik za brak lokalu lub pomoc finansowa na jego uzyskanie. Wypełniając obowiązek zapewnienia policjantowi mieszkania w naturze, wynikający z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Powiatowy Policji w R., po ustaleniu na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, że nie posiada on własnego lokalu, mieszka w domu należącym do ojca i nie prowadzi z rodzicami wspólnego gospodarstwa, zaproponował M. H. lokal , którym dysponował i wezwał go do złożenia wniosku o przydział tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. M. H. wniosku takiego nie złożył i mimo kolejnych wezwań nie podał przyczyny odmowy przyjęcia lokalu. Organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż została ona oparta o właściwe przepisy. Podstawą taką był art. 163 k.p.a. w powiązaniu z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zmiana w stosunku do poprzednio wydanej decyzji polegała na tym, że organ policyjny odpowiedzialny za zapewnienie policjantowi mieszkania złożył mu odpowiednią ofertę, a policjant ją odrzucił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga odróżnienia dwóch kwestii, pierwszej – zasadności pozbawienia skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz drugiej – trybu i formy w jakim ewentualne cofnięcie uprawnień winno nastąpić. W ocenie Sądu, skarga w takim zakresie , w jakim podważa zasadność pozbawienia skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu , nie zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r Nr 7, poz. 58 ze zm. ) jest zapewnienie policjantowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej . Wynika to z brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie także inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji m.in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego, jeżeli funkcjonariusz sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej ( art. 92 ust. 1 ustawy). Ponadto art. 97 ust. 5 ustawy stanowi, że załatwianie spraw , o których mowa m.in. w art. 92 następuje w formie decyzji administracyjnej. Prawo policjanta do równoważnika pieniężnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej policjanta . Uprawnienie do uzyskania lokalu w trybie przydziału jest uprawnieniem podstawowym i dopiero gdy brak jest możliwości jego zrealizowania zachodzi podstawa do przyznania funkcjonariuszowi Policji równoważnika za brak lokalu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 października 1998 r ISA 488/98 równoważnik pieniężny stanowi rekompensatę za niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do pomocy finansowej (LEX nr 45872). Uzasadnione także wydaje się odwołanie w tym zakresie do poglądów wyrażonych w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r OPS 1/99 ( ONSA 1999/3/77). W art. 92 ust. 2 ustawy zawarta została delegacja dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że art. 92 ust 2 był przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny , który w wyroku z 29 listopada 2004 r. K 7/04 ( OTK-A 2004/10/109) stwierdził m.in., że art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie , w jakim zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W oparciu o ten przepis Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które weszło w życie 20 lipca 2002 r. ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ) i obowiązywało w chwili wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organ I i II instancji. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Utrata prawa do pobierania równoważnika może więc w myśl tego przepisu nastąpić, gdy : - zaproponowany policjantowi lokal odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, - lokal znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, - policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu spełniającego wyżej wymienione wymagania. Stanowisko takie WSA wyraził także w wyrokach w sprawie 3 II SA/Łd 1628/02 , 3 II SA/Łd 1843/02 czy 3II SA/Łd 929/03 . Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ trafnie uznał, że skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu, który znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym i odpowiadał normom zaludnienia przysługującym skarżącemu. Ustalenia te znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym ( protokół odbioru prac remontowych przeprowadzonych w lokalu z grudnia 2002 r. ) i nie były kwestionowane przez skarżącego. Nie zmieniła się także sytuacja rodzinna skarżącego. Skarżący nie wskazał także żadnych przyczyn, uzasadniających odmowę przyjęcia lokalu mimo, iż był do tego wzywany i pouczany o możliwych skutkach . W tym stanie rzeczy Komendant Powiatowy Policji w R. trafnie ocenił, że wobec bezzasadnej odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu skarżący przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika za brak lokalu i orzekł ( w punkcie 2 decyzji ) o cofnięciu uprawnienia do otrzymywania tego świadczenia . Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nieprawdą jest, iż odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu uznać należało, że nie jest on uzasadniony. W piśmie z dnia 21 czerwca 2004 r. Komendant Powiatowy Policji zaproponował skarżącemu przydział konkretnego lokalu i informował, że w przypadku wyrażenia chęci objęcia tego lokalu należy złożyć wniosek o jego przydział ,a w przypadku odmowy jego przyjęcia wskazać przyczyny odmowy . Odpowiedź skarżącego udzielona po kolejnych ponagleniach , że “z uzasadnionych przyczyn nie jest zainteresowany przyjęciem lokalu" mogła być potraktowana jako odmowa przyjęcia lokalu. Nie jest także zasadny zarzut, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika można wydać tylko w przypadkach określonych w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. , a więc gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 , lub zmienił się jego stan rodzinny. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której organ administracji dysponuje wolnym lokalem mieszkalnym i ponosi koszty związane z jego wyremontowaniem i utrzymaniem i równocześnie ma nadal wypłacać policjantowi równoważnik za brak lokalu, gdy policjant nie wskazał żadnych przyczyn uzasadniających odmowę przyjęcia tego lokalu. W ocenie Sądu, utrata uprawnienia uzasadniająca cofnięcie świadczenia może nastąpić także na skutek zmiany okoliczności mających wpływ na powstanie uprawnienia do otrzymania równoważnika. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że okoliczności, które uzasadniają cofnięcie świadczenia mogą wiązać się z nieistnieniem od początku uprawnień do tego świadczenia , albo z późniejszą utratą tych uprawnień , co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie . Trybunał stwierdził także, że zasady cofania oraz zwrotu tego świadczenia są ściśle związane z zasadami przyznawania prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Zwrócić można również uwagę, że taką interpretację potwierdza aktualne brzmienie § 6 rozporządzenia obowiązujące od dnia 12 maja 2005 r., wymieniające 4 negatywne przesłanki do przyznania równoważnika za brak lokalu ( § 1 ust. 2 pkt 2-5 ), jako przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. Z powyższych względów , w ocenie Sądu, decyzja organu I instancji w części w jakiej cofa skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu i zaskarżona decyzja utrzymująca w tej części w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z obowiązującymi przepisami . Nie było natomiast podstaw prawnych do uchylenia na podstawie art. 163 k.p.a. przez Komendanta Powiatowego Policji w R. decyzji z dnia [...] na mocy której skarżący uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego. Przepis ten uprawnia organ do uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawo , o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisy powołanego rozporządzenia takiej możliwości nie przewidują , a art. 163 k.p.a. nie może stanowić samoistnej podstawy do orzekania. Ponadto wydana decyzja zawiera w istocie dwa orzeczenia, które prowadzą do tego samego skutku – pozbawienia skarżącego równoważnika za brak lokalu od dnia 1 grudnia 2004 r. Dlatego rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji organu I instancji jako zbędne i do tego pozbawione podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należało wyeliminować z obrotu prawnego . Przeprowadzone postępowanie, w którym wydano zaskarżone decyzje dotyczyło bowiem utraty równoważnika pieniężnego, o czym rozstrzygnął organ I instancji w punkcie 2 decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r OSA 8/01 decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją . Jeżeli funkcjonariusz utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie tego uprawnienia powoduje, że decyzja przyznająca poprzednio funkcjonariuszowi to uprawnienie, przestaje wywoływać skutki prawne. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymała ona w mocy pkt 1 decyzji organu I instancji oraz stwierdził nieważność punktu 1 decyzji organu I instancji . W pozostałej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania.