III SA/Łd 166/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniowska (spr.), Asesor Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Okręgowy Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł., działając na podstawie art. 104 kpa. oraz art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), odmówił przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 15 lutego 1997r do dnia 15 lutego 2000r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż A. D., w dniu 15 maja 2003r., złożył wniosek o przyznanie mu równoważnika z tytułu braku mieszkania za okres trzech lat, tj. od dnia 15 lutego 1997r. do 15 lutego 2000r. Organ powołał się na art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Opierając się na powyższym przepisie, organ uznał, iż bieg przedawnienia w stosunku do okresu, za który składający wniosek domaga się przyznania równoważnika, rozpoczął się dnia 15 lutego 2000r. i upłynął najpóźniej w dniu 15 lutego 2003r. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. podniósł, iż wniosek o równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania składał w dniu 15 lutego 2000r. i zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje mu prawo do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych do 3 lat, a więc od dnia 15 lutego 2000r. do 15 lutego 1997r. Dodał, iż zgodnie z art. 123 § 1 kodeksu cywilnego bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznania spraw lub egzekwowania roszczeń i skoro termin przedawnienia rozpoczął się 15 lutego 2000r. to nie mógł się skończyć 15 lutego 2003r., lecz trwa nadal. W oparciu o powyższe, wnoszący odwołanie zwrócił się z prośbą o wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za okres od 15 lutego 1997r. do 15 lutego 2000r. wraz z należnymi odsetkami ustawowymi, pomniejszonego o kwotę wypłaconego za ten okres równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (dz. U. Nr 207, poz. 1761), postanowił zmienić zaskarżoną decyzję i odmówić przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997r. do dnia 14 lutego 2000 roku. W wyniku skargi A. D. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 września 2004 roku, sygn. akt 3 II SA/Łd 1346/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącym podstawę procesową tej decyzji. Powyższy przepis upoważnia organ odwoławczy do: 1/ uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, 2/ uchylenia zaskarżonej decyzji części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, 3/ uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z unormowania tego wynika wprost, że warunkiem orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy jest uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Warunku tego w rozpoznawanej sprawie nie spełniono i w rzeczywistości istnieją dwie decyzje o odmiennej treści, pierwsza, nie uchylona, o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 15 lutego 1997r. do dnia 15 lutego 2000r. i druga merytoryczna o odmowie przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997r. do 14 lutego 2000r. Orzeczenie reformacyjne organu drugiej instancji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania powinno zostać poprzedzone wydaniem orzeczenia kasacyjnego, co do całości bądź części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z decyzji z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] nie wynikało, aby uchylono decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części, a mimo to Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. wydał kolejne merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania A. D. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997 roku do 15 lutego 2000 roku, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt. 2, art. 105 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 89 ust 1 i art. 103 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej /Dz.U. Nr 207, poz. 1761/, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997 roku do 14 lutego 2000 roku /pkt 1/ oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za dzień 15 lutego 2000 roku i w tym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż równoważnik z tytułu braku mieszkania jest świadczeniem przysługującym funkcjonariuszowi w służbie stałej i prawo do niego ustala się za każdy dzień, od dnia powstania uprawnienia do dnia kiedy nastąpi utrata tych uprawnień. Na podstawie art. 103 ustawy o Służbie Więziennej roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, zaś bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia oraz uznania roszczenia. Jak wynika z akt sprawy A. D. złożył wniosek o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego w dniu 15 lutego 2000 roku. Biorąc pod uwagę, że prawo do równoważnika ustal się za każdy dzień, czynność z dnia 15 lutego 2000 roku w ocenie organu odwoławczego nie można uznać za podjętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia za okres od 15 lutego 1997 roku i przerywającą bieg przedawnienia od tej daty. Roszczenie o przywrócenie równoważnika za okres od 15 lutego 1997 roku do 15 lutego 2000 roku zgłoszone przez A. D. wnioskiem z dnia 15 maja 2003 roku organ I instancji w ocenie organu odwoławczego słusznie uznał za przedawnione. Z uwagi na to, że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2003 roku nr [...] przyznał A. D. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres obejmujący dzień 15 lutego 2000 roku, a decyzją będącą przedmiotem postępowania odwoławczego odmówił przyznania tegoż równoważnika za ten sam dzień, organ odwoławczy w pkt. 2 uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W dniu 9 marca 2005 roku A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] lutego 2005 roku w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997 r do dnia 14 lutego 2000 r. W uzasadnieniu skargi A. D. podniósł, iż równoważnik pieniężny za brak mieszkania otrzymywał do dnia 1 marca 1996 roku. W dniu 15 lutego 2000 roku zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. o przywrócenie równoważnika za brak mieszkania, którego pozbawiono skarżącego z dniem 1 marca 1996 roku. W ocenie skarżącego w dniu 15 lutego 2000 roku wniósł o przywrócenie równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, a nie jak to podnosi organ odwoławczy o jego przyznanie. Z tych względów skarżący domaga się w skardze wypłaty równoważnika pieniężnego za okres od 15 lutego 1997 roku do dnia 14 lutego 2000 roku wraz z należnymi odsetkami ustawowymi pomniejszonego o kwotę wypłaconego za ten okres równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi. Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji – roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W oparciu o ten przepis organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia 15 lutego 1997 r do dnia 15 lutego 2000 r., gdyż - zdaniem organu - bieg przedawnienia roszczenia w stosunku do okresu za który skarżący domaga się przyznania równoważnika rozpoczął się 15 lutego 2000 r i upłynął w dniu 15 lutego 2003 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji dotyczący przedawnienia roszczenia z tym, że utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania A. D. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 15 lutego 1997 roku do 14 lutego 2000 roku z uwagi na to , że organ I instancji przeoczył , iż decyzją z dnia [...] maja 2003 roku nr [...] przyznał A. D. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres obejmujący dzień 15 lutego 2000 roku. Organ odwoławczy więc w pkt. 2 tej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organy obu instancji zgodnie uznały, iż skarżący w dniu 15 lutego 2000 r złożył wniosek o ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego i z wniosku tego nie wynika , aby skarżący domagał się ustalenia tego prawa od innego dnia niż dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy stwierdził także, iż nie można uznać, że opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami pozwalającymi na nieuwzględnienie przedawnienia. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż akta administracyjne nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2000r. W aktach znajduje się natomiast oświadczenie skarżącego z tego dnia. Treść oświadczenia nie zawiera jednak żadnych wniosków. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 pkt. 1 cyt. ustawy – bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej właściwym do rozpatrywania roszczeń podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Skarżący twierdzi, iż w dniu 15 lutego 2000 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z prośbą o przywrócenie równoważnika za brak mieszkania. Wniosku takiego nie ma w aktach administracyjnych. Nie można zatem ustalić czy bieg przedawnienia roszczenia uległ przerwaniu. W aktach administracyjnych brak również decyzji z dnia [...] marca 1996 r. którą to decyzją pozbawiono skarżącego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Okoliczność ta również wskazuje zdaniem Sądu na to, iż organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności w ustaleniu faktycznej woli strony wyrażonej w dniu 15 lutego 2000 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na to, iż obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. ( wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. I S.A./Łd 1529/97 nie publikowany, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r II SA/Gd 315/00 nie publikowany). W przedmiotowej sprawie ustalenie woli strony wyrażonej w dniu 15 lutego 2000 r. jest konieczne dla dokonania oceny czy bieg przedawnienia roszczenia skarżącego uległ przerwaniu. Należy jednocześnie podkreślić, iż w swoich dwóch rozstrzygnięciach sądy administracyjne nie odniosły się merytorycznie do wniosku skarżącego dotyczącego przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ powinien zatem zbadać i rozważyć także, czy wniosek skarżącego jest zasadny w świetle art. 922 kc, 924 kc i 925 kc. Reasumując Sąd uznał, iż w postępowaniu przed organami obu instancji doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.