III SA/Łd 172/04

Dnia 24 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak /spr./, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 roku przy udziale sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 172/04 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie od dnia 1 czerwca 2003r. własnej decyzji z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania A.S. dodatku mieszkaniowego na okres 2003.04.01 – 2003.09.30 w kwocie 132.48zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w związku z utratą przez uprawnionego prawa do lokalu nr 9a przy ul. A 65a, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się bezprzedmiotowa i należało orzec o jej wygaśnięciu. Zawarto również stwierdzenie, iż nienależnie pobrana kwota w wysokości 529,92zł. podlega zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji A.S. podniósł, iż dodatek mieszkaniowy otrzymał na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych a nie na podstawie k.p.a. Wskazał, iż by zabrać mu dodatek należy wskazać jakiś przepis ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który został przez niego naruszony. Dodał, że z brzmienia art. 7 ust. 10 tej ustawy wynika, iż zmiana danych zawartych we wniosku nie ma wpływu na przyznany dodatek mieszkaniowy. Zdaniem wnoszącego odwołanie, okoliczności wstrzymania lub zabrania dodatku zostały w ustawie precyzyjnie określone w art. 7 ust. 3, 4, 9 i 11, lecz przepisy te nie dotyczą jego sytuacji i dlatego prosi o przywrócenie dodatku. Decyzją Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Podano, iż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się na informacji uzyskanej od administratora nieruchomości przy ul. A 65A, z treści której wynika, że A.S. utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu Nr 9A z chwilą zawarcia umowy najmu na inny lokal mieszkalny. Stanowiło, to zdaniem organu, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego. Powołano się na art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem ust. 2, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkującym na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, 3) osobom zajmującym lokale mieszkalne w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dyspozycja zawarta w ust. 2 w/w artykułu stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż organ pierwszej instancji słusznie wygasił decyzję przyznającą stronie dodatek mieszkaniowy, bowiem A.S. z dniem 1 czerwca 2003r. utracił tytuł prawny do zajmowanego lokalu nr 9A przy ul. A 65A, gdyż zawarł umowę najmu na lokal mieszkalny Nr 10A w tym samym budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygniecie wniósł A.S. i podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieuprawnionej nadinterpretacji art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał, iż powołana wyżej ustawa w żadnym z artykułów nie przewiduje możliwości utraty prawa do dodatku mieszkaniowego z powodu utraty tytułu prawnego do lokalu. Dodał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Referat Budynków i Lokali nie uwzględniły podnoszonej przez niego kwestii, iż brzmienie art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwala na zachowanie raz przyznanego dodatku, bez względu na zmiany, jakie zaszły w okresie pobierania tego dodatku. Zdaniem skarżącego, dokonana przez niego zamiana lokalu 9A na mniejszy, znajdujący się w tej samej kamienicy, w trakcie pobierania dodatku mieszkaniowego, nie mieści się wśród przyczyn uzasadniających cofnięcie lub zawieszenie wypłaty dodatku mieszkaniowego, przewidzianych szczegółowo i wyczerpująco w ustawie. W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności uzasadniają jego wniosek o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, iż warunkiem niezbędnym do uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego jest wykazanie się przez osobę ubiegającą się o taki dodatek tytułem prawnym do jego zajmowania, co wynika jednoznacznie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skoro skarżący utracił ten tytuł prawny do lokalu nr 9A, zamieniając go na mniejszy nr 10A, nie było podstaw do wypłaty dodatku mieszkaniowego za okres od czerwca do września 2003r. Organ podkreślił, iż prawo i wysokość dodatku zależą również od pozostałych warunków określonych w ustawie (np. powierzchnia lokalu, liczba osób, wysokość dochodów, koszty utrzymania lokalu), a kwestie te nie zostały określone przez skarżącego we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a tym samym dodatek przyznany z tytułu zajmowania lokalu nr 9A nie mógł być w sposób mechaniczny przeniesiony jako dodatek z tytułu zajmowania nowego lokalu mieszkalnego nr 10A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wskazanym jako podstawa prawna wydania utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika, iż bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia lecz trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jest rzeczą niesporną, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Nr [...] z dnia [...], przyznającej A.S. dodatek mieszkaniowy od dnia 1 kwietnia 2003r. do dnia 30 września 2003r. nie leżało w interesie skarżącego. Organy administracji nie wskazały natomiast żadnego obowiązującego przepisu prawnego nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w sytuacji utraty przez pobierającego ten dodatek tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, jak również nie wykazały, iż stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży interesie społecznym. Już chociażby z tego powodu skargę należało uznać za zasadną. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie decyzji, która nie pozostawała już w obrocie prawnym z uwagi na upływ wskazanego w niej terminu na jaki została wydana. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] przyznawała bowiem skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 kwietnia 2003r. do dnia 30 września 2003r., a więc w dniu 27 października 2003r. upłynął już termin ważności tej decyzji. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, która nie pozostaje już w obrocie prawnym. Należy również zauważyć, iż ani decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...], ani utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji nie wskazują żadnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby żądanie zwrotu nienależnie pobranej kwoty dodatku mieszkaniowego w wysokości 529,92zł. Żądanie zwrotu tej kwoty nie znalazło się ponadto w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, lecz w jej uzasadnieniu, co powoduje, iż osnowa decyzji, będąca w istocie treścią decyzji w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania, nie znajduje odzwierciedlenia w jej uzasadnieniu. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem, stanowiącym rezultat stosowania w konkretnym przypadku normy prawa materialnego. Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia i nie mogą z niego wynikać dla strony żadne prawa ani żadne obowiązki. Z tych też powodów uzasadnienie decyzji nie może być samodzielną podstawą prowadzenia egzekucji. Za słuszny trzeba uznać także zarzut skarżącego, iż organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do treści art. 7 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zgodnie z którym zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Treść tego, przepisu została zresztą przytoczona w pouczeniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przyznania A.S. dodatku mieszkaniowego na okres 2003.04.01 – 2003.09.30 w kwocie 132.48zł. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ drugiej instancji, iż skarżący nie spełnił warunku niezbędnego do uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego, gdyż utracił tytuł prawny do lokalu i brak było podstaw do wypłaty dodatku mieszkaniowego za okres od czerwca do września 2003r. Inne są przesłanki do przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, a inne do wstrzymania jego wypłaty, żądania zwrotu czy też stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. W chwili złożenia wniosku skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu i spełniał również wszystkie inne przesłanki przewidziane w ustawie, aby taki dodatek otrzymać. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 107, 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.