III SA/Łd 178/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Pomocnik sekretarza Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi G.E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz G.E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 178/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania G. E. i E. E. – wspólników spółki cywilnej G. s.c. E. G., E. E., utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] (znak [...]) w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W stanie faktycznym sprawy, 1 kwietnia 2016 r. G. E. - działając jako wykonawca prac geodezyjnych, prowadzący firmę G. s.c. E. G., E. E., zgłosił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opocznie pracę geodezyjną, której celem była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków na działkach oznaczonych numerami 54, 55, 59/1, 60/1, 93 i 94 położonych w obrębie S. gmina Ż. Starosta O. wydał [...] (na decyzji wpisano omyłkowo datę 23 sierpnia 2016 r., którą sprostowano postanowieniem z 5 października 2016 r.) decyzję ustalającą wysokość opłaty za ww. materiały udostępnione wykonawcy prac na kwotę 141,90. Od decyzji tej odwołali się wspólnicy spółki cywilnej G. s.c. E. E. i G. E.. W odwołaniu powołali się na treść art. 40a ust. 2 pkt. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo geodezyjnie kartograficzne], który stanowi, iż nie pobiera się opłaty za materiały zasobu udostępnione wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jak stanowią dalsze przepisy tej ustawy, w niektórych okolicznościach organy służby geodezyjnej i kartograficznej nie pobierają opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Sytuacje te zostały wymienione enumeratywnie w art. 40a ust. 2 ustawy. Katalog ten jest zamknięty, co oznacza między innymi, iż nie można interpretować go rozszerzająco. Strony postępowania żądają zwrotu naliczonej i pobranej opłaty w całości powołując się przy tym na treść art. 40a ust. 2 pkt. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem organu odwoławczego, kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, czy przedmiotem umowy jest realizacja prac w celu wykonania zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zawartej pomiędzy wykonawcą prac, a Starostą O. było wykonanie w 2016 r. prac z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie powiatu O. Powołana umowa została zawarta w celu realizacji zadań starosty określonych w art. 14 ust. 7 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 2100, ze zm.) [dalej: ustawa o lasach], który stanowi, iż Starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw leśnych najpóźniej w piątym roku od zalesienia gruntu oraz przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Ponadto w art. 5 ust. 5 powołanej ustawy wymieniono zadania starosty, które są wykonywane jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis ten stanowi katalog zamknięty, który nie uwzględnia zadania wymienionego w art. 14 ust. 7 ustawy, a co za tym idzie należy – zdaniem organu odwoławczego - stwierdzić, iż zadanie to jest zadaniem własnym starosty. Zatem, zdaniem organu, czynności przekwalifikowania gruntu nie stanowią zadania zleconego z zakresu administracji rządowej jak i zadania organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Prace z zakresu zmiany użytków i klas w wyniku zalesienia wykonywane są z urzędu w związku z zadaniami Wydziału Ochrony Środowiska Zdrowia i Osób Niepełnosprawnych Starostwa O. Polegają na przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na leśny, realizowane są w oparciu o art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i nie zostały wymienione w art. 5 ust. 5 tejże ustawy jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Należy je zatem uznać jako zadanie własne powiatu. Dalej organ raz jeszcze podkreślił, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W wyżej wymienionym przepisie jest mowa o zadaniach określonych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie zadaniach określonych w ustawie o lasach, z których to wynikał obowiązek przekwalifikowania zalesionych gruntów na leśne. Zdaniem organu II instancji, w tym przypadku Starosta wykonuje zadania wynikające z innej ustawy niż ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym wykonawca prac nie może być zwolniony z uiszczenia należnej opłaty za udostępnianie materiałów zasobu zgodnie z art. 40a ust. 2 pkt. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 6a ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego jednoznacznie wynika, iż zadania starosty działającego jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej są zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym zwolnieniu od opłaty za udostępnienie materiałów zasobu w niniejszej sprawie mogłoby nastąpić, gdyby zlecone prace miały na celu realizację przez starostę zadań z zakresu administracji rządowej, co w sprawie tej nie miało miejsca. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. E. i E. E. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie zwrotu pobranych opłat z odsetkami i obciążanie kosztami postepowania sądowego strony przeciwnej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w opisie przedmiotu zamówienia zakres prac określono jako "wykonywanie prac z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie powiatu O. w 2016 roku", co – zdaniem strony skarżącej - jednoznacznie określało rodzaj prac określony w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 7d ust. 1 oraz § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 12.09.2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako prace budżetowe bez obciążania opłatami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 27 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę E. E.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy, 1 kwietnia 2016 r. G. E. - działając jako wykonawca prac geodezyjnych, prowadzący firmę G. s.c. E. G., E. E., zgłosił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. pracę geodezyjną, której celem była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w działkach oznaczonych numerami 54, 55, 59/1, 60/1, 93 i 94 położonych w obrębie S. gmina Ż. Przedmiotowe prace geodezyjno-kartograficzne dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków były objęte postępowaniem przetargowym prowadzonym przez Powiat O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu. W umowie z 29 lutego 2016 r. zawartej przez stronę skarżącą z Powiatem O. sprecyzowano w przedmiocie wykonywanych prac, iż: Zamawiający zleca a Wykonawca zobowiązuje się do wykonania prac z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na terenie powiatu O. w 2016 roku, a prace polegać będą na sukcesywnym wykonywaniu prac klasyfikacyjnych zlecanych na bieżąco na potrzeby Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami. Dla wykonania przedmiotowych prac strona skarżąca korzystała ze zbioru danych i materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia ustalającego dla strony skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty za udostępnione materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy administracji wskazały przepis art. 40a ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Jak stanowią natomiast dalsze przepisy tej ustawy, w niektórych okolicznościach organy służby geodezyjnej i kartograficznej nie pobierają opłaty za udostępnianie materiałów zasobu. Sytuacje te zostały wymienione enumeratywnie w art. 40a ust. 2 ustawy. Mający w sprawie zastosowanie pkt 3 art. 40a ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi przy tym, iż nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Z przepisu tego wynika zatem, iż zwolnienie z opłaty następuje przy spełnieniu jednocześnie następujących przesłanek: a) udostępnienie następuje na rzecz wykonawcy prac geodezyjnych; b) wykonawca ten realizuje zadanie na podstawie podpisanej umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego; c) przedmiotem umowy jest realizacja prac w celu wykonania określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju. Nie ma przy tym sporu między organami a stroną skarżącą co do spełnienia przesłanek wymienionych w pkt a i pkt b, tj. materiały zostały udostępnione wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a prace te są realizowane na podstawie umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. Kwestią sporną natomiast pozostaje ustalenie, czy przedmiotem umowy jest realizacja prac w celu wykonania zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju. W ocenie sądu, w składzie niniejszą sprawę rozpoznającego, rację ma skarżący stwierdzając, iż w realiach niniejszej sprawy zlecający wykonanie zadania Starosta działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stwierdzenie to wymaga prześledzenia stosownych przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Punkt wyjścia dla dalszych rozważań stanowi treść art. 6a ust. 1 pkt 2 b ustawy – Prawo geodezyjne. Przepis ten stanowi mianowicie, że Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowi m.in. starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. W ust. 3 art. 6a stanowi się natomiast, że zadania organów określonych w ust. 1 pkt 2 wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej. Powyższe nie pozostawia wątpliwości co do tego, że starosta jest elementem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, a zadania w tym zakresie wykonuje także jako organ administracji rządowej. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 7d pkt 1a tiret trzecie, do zadań starosty należy w szczególności: 1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: (...) – gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepisy te statuują zatem starostę jako organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i wskazują, iż do jego zadań należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zadania te wynikają zatem wprost z ustawy – Prawo geodezyjne kartograficzne, a powoływane przez organ w uzasadnianiu decyzji przepisy ustawy o lasach mają jedynie pomocniczy charakter. Nie można na ich bazie wywieść wniosku, że zadania związane z gleboznawczą klasyfikacją gruntów leśnych nie będą wchodziły w zakres obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów ustawy – Prawo geodezyjne. Ponadto zauważyć dalej należy, iż przepis art. 40a ust. 2 pkt 3 nie stanowi o zadania z zakresu administracji rządowej, a stanowi ogólnie o "pracach geodezyjnych lub pracach kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju". Trafnie też wskazuje skarżący na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246), z których wynika, iż w są to prace budżetowe nie związane z opłatami. W § 3 powyższego rozporządzenia stwierdza się, że klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji, albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, a w § 4 rozstrzyga w jakich przypadkach starosta przeprowadza klasyfikację z urzędu. I tak w § 4 ust. 6 określono, że z urzędu klasyfikację przeprowadza się po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, co jest potwierdzeniem rozstrzygnięcia zawartego w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, gdzie określono, że starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym łub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonanego na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, prace wykonane przez stronę skarżącą na zlecenie Starosty O. mają charakter prac zleconych z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów po zalesieniu gruntu rolnego na podstawie przepisów wymienionych w § art. 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów i art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i są zadaniami, które wykonuje starosta z urzędu. Są więc to zatem zadania z zakresu administracji rządowej w rozumieniu art. 6a ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zasadne są zatem zarzuty strony skarżącej sformułowane w treści skargi. Zatem wobec wskazanych naruszeń przepisów Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 § pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie zaistniały pozytywne przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 145 § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd, uchylając zaskarżoną oraz utrzymaną ją w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne. Odnosząc się końcowo do wniosku strony skarżącej zawartego w skardze odnośnie do przyznania zwrotu pobranych opłat z odsetkami ustawowymi Sąd pragnie podkreślić, że realizacja powyższego żądania pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, iż sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej ma ściśle zakreślone ramy. Jak już wskazano, kontrola ta co do zasady sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem, co ma istotne przełożenie na charakter orzeczeń sądów administracyjnych, które tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą orzekać merytorycznie. Co do zasady zaś sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, gdyż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej wyżej ustawy. R.A.