III SA/Łd 178/19

Dnia 3 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 roku sprawy ze skargi L.K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprzedłożenia propozycji zatrudnienia i wygaśnięcia stosunku służbowego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. poinformował L.K., że w związku ze zbliżającym się upływem terminu na składanie propozycji zatrudnienia na podstawie art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Ponadto wskazano, że na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosunek służbowy ulega wygaszeniu z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. strona będzie pełniła obowiązki służbowe w Samodzielnym Referacie Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Drugim Urzędzie Skarbowym Ł.-B. Podstawę prawną informacji sprostowano pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazując, że omyłkowo powołano art. 167 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy powinien być art. 165 ust. 7 ustawy. W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa przez przedstawienie propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy. Wskazała, że wskazany w ustawie termin 31 maja 2017 r. upłynął i nie otrzymała propozycji służby. Podała, że brak złożenia propozycji służby jest dodatkowo niedopuszczalną dyskryminacją w jej przypadku z uwagi na wiek. W dniu 12 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła również odwołanie od pisma (decyzji) z dnia [...] o zwolnieniu ze służby skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przedłożenie propozycji służby zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. pozostawienie jako funkcjonariusza w służbie Celno-Skarbowej zgodnie z informacją o zmianie miejsca wykonywania obowiązków służbowych z dnia 20 lutego 2017 r. W piśmie z dnia 7 lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 12 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS statuuje autonomiczne prawo pracodawcy - kierownika danej jednostki organizacyjne w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, lub nieprzedłożenia takiej propozycji. Z uwagi natomiast na fakt, że niezłożenie propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, środek zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie przysługuje. W piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji o nieprzedstawieniu propozycji służby stanowi art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, termin na składanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r. Termin ten zgodnie z ustawą jest terminem nieprzekraczalnym i nie ma ustawowej możliwości wręczania propozycji po tej dacie ani przywrócenia tego terminu. W dniu 27 lipca 2017 r. skarżąca działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku wynikającego a art. 165 ust. 7 ustawy i upływu ustawowego terminu, tj. do dnia 31 maja 2017 r. W dniu 8 lutego 2019 r. (data wpływu skargi do organu) skarżąca działając w oparciu o treść art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na pismo (czynność) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] informujące, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Zaskarżonemu pismu (czynności) zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do nie złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych przesłanek. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP z uwagi na niekonstytucyjność zaskarżonego aktu (czynności). Wniosła o uznanie pisma (czynności), że jest to inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej i uchylenie zaskarżonego aktu (czynności), stwierdzenie ich za bezskuteczne i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie do przedstawienia propozycji służby lub uznanie uprawnienia do otrzymania propozycji służby. Ewentualnie z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i zobowiązanie organu do przedstawienia propozycji służby lub uznanie uprawnienia do otrzymania propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w przypadku braku propozycji pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji podlegającej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Przepisy ww. ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nie otrzymania pisemnej propozycji określającej nowe w warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017r. stosunek pracy/służby wygasa, nie przewidują natomiast możliwości weryfikacji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej decyzji nieprzedstawienia propozycji pracy lub służby w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Analogicznie przepisy nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej. Dodatkowo organ zauważył, że nie złożenie propozycji pracy/służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pracownikowi lub funkcjonariuszowi nie jest bezczynnością w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed administracyjnymi, podlegającą kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zdaniem organu ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy. Analiza treści art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy, wbrew stanowisku skarżącej przyznaje także Dyrektorowi lzby Administracji Skarbowej uprawnienie do nie złożenia propozycji dalszego zatrudnienia. Wynika to z celu utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie "czy przyjęcie przez funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenia, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu?". Postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca skierowała do sądu administracyjnego skargę na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] informujące o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. oraz wydane w następstwie wniesionego przez nią odwołania akty – pisma podtrzymujące powołaną na wstępie decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. Wnosiła o uznanie, że informacja ta jest decyzją administracyjną lub innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegającą zaskarżeniu w trybie tego przepisu. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. pismo to nie jest decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a jedynie informacją kierownika jednostki organizacyjnej odpowiadającego za realizację polityki kadrowej. Organ stoi na stanowisku, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) nie przewidują w toku administracyjnym trybu odwoławczego od informacji o nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia przedkładanej byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego lub ewentualnie zostać oddalona. Organ podkreśla, że na mocy przepisów szczególnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę. Zdaniem sądu, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Choć wniesiona przez skarżącą skarga musiała zostać odrzucona, to nastąpiło to z innych przyczyn niż wskazywane przez organ. Pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] informujące skarżącą o nieprzedłożeniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia i tym samym o wygaśnięciu stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stanowi w istocie decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby tyle, że jest to decyzja organu pierwszej instancji, od której przysługiwało odwołanie do Szefa KAS. Skarga złożona na decyzję organu I instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uzasadniając przedstawione powyżej stanowisko wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej p.w.u. o KAS z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947), dalej ustawa o KAS. Z mocy art. 159 p.w.u. o KAS z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Ustawa o KAS powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE , a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ( Dz. U. 2016 r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa gdy chodzi o zasoby kadrowe wprowadza zasadę dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy. Ustawa przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej i izbę tę łączy się z, mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej ( art. 160 ust. 2,4). Należy przy tym podkreślić, że izba administracji skarbowej, jak wynika z art. 160 ust.5 p.w.u. o KAS, wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Na takich samych zasadach izba administracji skarbowej wstąpiła też we wszelkie prawa i obowiązki zniesionych urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, mających siedzibę w tym samym województwie. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie wskazują więc na wolę ustawodawcy zachowania ciągłości działalności dotychczasowych urzędów kontroli skarbowej, urzędów i izb skarbowych i Służby Celnej, które są łączone w jeden organizm. Zmiany w tym zakresie, jakkolwiek bardzo rozlegle, mają przede wszystkim charakter organizacyjny. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u. o KAS pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. Pracownicy zatrudnieni w izbach administracji skarbowej otrzymują, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu, z zastrzeżeniem ust. 4. 3. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. 6. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. 7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W świetle art. 169 ustawy: 1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. 2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. 4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji. 6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). 7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 170 ustawy p.w.u. o KAS 1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. 2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. 7. Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1 , oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji . W rozpoznawanej sprawie podstawowy problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pismo z dnia [...] skierowane do skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. było decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby (informacją organu o jego woli zakończenia stosunku administracyjno-prawnego łączącego go ze skarżącą). W ocenie sądu odpowiedź na takie pytanie jest twierdząca. Przytoczone uregulowania wskazują, że skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej w stopniu podkomisarza z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy ustawy funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zachowała ciągłość służby (art. 165 ust. 3 p.w.u o KAS) . Ponieważ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zadecydował o nieprzedstawieniu skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia przez nią służby, z mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. o KAS jej stosunek służbowy, jak przewiduje ustawa, wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżącej nie przedstawiono także propozycji zatrudnienia w jednostce KAS. Na marginesie zauważyć należy, że w odpowiedzi na skargę organ zamiennie używa określenia "stosunek służbowy" i "stosunek pracy", gdy niewątpliwie nie są to pojęcia równoznaczne . Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy lecz stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. Zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 s.17). Stosunek pracy nawiązuje się zaś na podstawie zgodnych oświadczeń woli pracownika i pracodawcy. Użyte przez ustawodawcę w art. 170 ust. 1 sformułowanie, że stosunki pracy /../ oraz stosunki służbowe wygasają, jeżeli osoby do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby należy oceniać w sprawie przede wszystkim przez pryzmat przyczyn, które wygaśnięcie stosunku służbowego powodują. Ustawa o KAS wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza wiąże z przyczynami, które są niezależne od organu. Stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa bowiem z dniem śmierci funkcjonariusza (art. 182 pkt 1) i w przypadku niezgłoszenia się funkcjonariusza do służby – z upływem 7 dni od dnia doręczenia decyzji o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby albo doręczenia decyzji o stwierdzeniu nieważności takiej decyzji albo doręczenia prawomocnego wyroku sądu w takim przedmiocie (art.182 pkt 2). W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza jest wynikiem władczego działania (zaniechania) organu. Dlatego wprowadzając instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacji braku propozycji dalszej służby, która jest wynikiem decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o nieprzedstawianiu danemu funkcjonariuszowi takiej propozycji, ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że należy ją traktować jak zwolnienie ze służby. Skoro wygaśnięcie stosunku służbowego ustawodawca jednoznacznie w art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, to oznacza dla organu obowiązek zachowania wszelkich wymogów formalnych przewidzianych dla postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. wydania decyzji o zwolnieniu ze służby odpowiadającej wymogom k.p.a. określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w tym zawierającej uzasadnienie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Fakt, iż przepisy ustawy p.w.u. o KAS nie przewidują wprost wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w takiej jak powyższa sytuacji, nie można rozumieć jako przyzwolenia ustawodawcy na arbitralne i pozbawione jakiejkolwiek kontroli działania organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Granice te wyznaczają m.in. uprawnienia funkcjonariuszy przyznane w ustawach, wcześniej w ustawie o Służbie Celnej, a obecnie w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej. Tymczasem należy podkreślić, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być i zawsze było obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowane w art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej i wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Obowiązkiem organów państwa a także sądu jest bowiem stosowanie takiej wykładni obowiązujących przepisów, która zapewni ich zgodność Konstytucją RP, która zgodnie z art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.. Nie budzi wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazywano, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za podjęcie służby na rzecz Państwa i związaną z tym rezygnację z niektórych konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (patrz obecnie art. 200, 201 i 202 ustawy o KAS), Państwo zagwarantowało funkcjonariuszowi ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego na zasadach określonych w ustawie . W sprawach dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy stali się z mocy p.w.u. o KAS funkcjonariuszami Służby Celno- Skarbowej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej występuje jako organ administracji i władczo konkretyzuje prawa i obowiązki funkcjonariuszy. W świetle skutków jakie wywołuje decyzja organu uwidoczniona w piśmie skierowanym do skarżącej, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, że jest to tylko informacja, a przepisy nie przewidują możliwości kontroli podjętej przez niego decyzji. Oznaczałoby to zgodę na pozbawienie skarżącej sądowej ochrony. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest przyjęcie stanowiska, że na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów ( bez uzasadnienia) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógłby swobodnie wybierać, którym funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej przedstawi propozycję służby, a którym nie przedstawi żadnej propozycji, przy istniejących przez cały czas w porządku prawnym gwarancjach dotyczących trwałości stosunku służbowego określonych obecnie w art. 179 -181 ustawy o KAS, a wcześniej w ustawie o Służbie Celnej. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zdecydował o tym, że stosunek służbowy skarżącej zostanie rozwiązany i bez względu na to, że art. 170 ust. 1 posługuje się pojęciem "wygaśnięcia stosunku służbowego", pismo wskazujące podstawę prawną, skierowane do skarżącej z informacją, że nie otrzyma propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a więc zawierające rozstrzygnięcie i podpisane przez Dyrektora IAS i opatrzone datą należy uznać, zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.u. o KAS , za decyzję o zwolnieniu ze służby. Od takiej decyzji, zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przysługuje odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie do sądu administracyjnego. Wprowadzające skarżącą w błąd informacje, że kierowane do niej pisma nie stanowią decyzji nie mogą szkodzić stronie i mogą uzasadnić przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1047/18 wyraźnie wskazując, że "przepis art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby (...). Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej (...). Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego". Przedstawione powyżej stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził m.in., że "wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS". Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. k.ż.