III SA/Łd 179/24

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 stycznia 2024 roku nr KO.481.2.2024 w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia 20 grudnia 2023 roku nr WK.5430.4.509.2023.PB. Decyzją z 26 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z 20 grudnia 2023 r. o skierowaniu E. S. (dalej również: strona, strona skarżąca lub skarżący) na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Wnioskiem z 14 listopada 2023 r. Komendant Powiatowy Policji w Tomaszowie Mazowieckim wystąpił do Starosty Tomaszowskiego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania E. S. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 8 listopada 2023 r. E. S. podczas manewru włączania się do ruchu nie upewnił się, czym doprowadziłby do zdarzenia drogowego. Z kierującym był utrudniony kontakt logiczny i słowny. W ocenie funkcjonariusza Policji mężczyzna jest niesłyszący. Starosta Tomaszowski pismem z 28 listopada 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z 20 grudnia 2023 r., podjętą na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) - dalej: "u.k.p.", Starosta Tomaszowski skierował E. S. na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Od powyższej decyzji E. S. wniósł odwołanie argumentując, iż jego stan zdrowia w żadnym stopniu nie wpływa na prowadzenie pojazdu. Jest osobą sprawną, nie choruje na cukrzycę, padaczkę lub inną chorobę, która zagrażałaby bezpieczeństwu na drodze. Wskazał, iż 8 listopada 2023 r. podczas manewru włączania się do ruchu nie doprowadził do żadnego zdarzenia drogowego (kolizji). Podczas rutynowej kontroli Policji na drodze był bardzo podekscytowany, dlatego z początku zaczął się jąkać, co mogło spowodować mylne odczucie Policji. Nadto skarżący podniósł, iż nie jest w stanie wyjaśnić stwierdzenia policjantki, że jest mężczyzną niesłyszącym, wykonywał bowiem wszystkie polecenia w trakcie kontroli. Przywołaną na wstępie decyzją z 26 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję o skierowaniu E. S. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p. podniósł, że konstrukcja wymienionych przepisów nie wskazuje precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badanie lekarskie. W orzecznictwie wskazuje się, że skierowanie na badanie lekarskie może mieć miejsce, jeżeli istnieją uzasadnione, nadto poważne, zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Istnienie tych zastrzeżeń musi zostać wykazane w postępowaniu, mającym zakończyć się decyzją o skierowaniu na badanie. Te uzasadnione i poważne zastrzeżenia muszą być na tyle oczywiste, aby nie było wątpliwości co do tego, że istotnie stan zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy wymaga, aby został oceniony w badaniu lekarskim, które potwierdzi istnienie bądź nie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. ma tzw. charakter związany. Oznacza to, że jej wydanie, gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem, nie zależy od uznania organu administracji publicznej, który w sytuacji zaistnienia ustawowych przesłanek ma obowiązek wydania decyzji o treści określonej przepisami prawa. W razie stwierdzenia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierującej pojazdem, starosta ma obowiązek wszcząć postępowanie zmierzające do wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Następnie Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia muszą być "uzasadnione", a więc okoliczności ustalone przez organ muszą przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami i powinny one zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało zatem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. Sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" należy niewątpliwie interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Stąd też dopuszczalna jest w tym zakresie ingerencja prawna organów administracji polegająca na doprowadzeniu do sprawdzenia stanu zdrowia kierowcy. Skierowanie na badania lekarskie ma zaś na celu potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym dana osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zadaniem organów administracji jest zatem czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym jest bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg. W kontekście argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu Kolegium zauważyło, iż uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga nawet, aby osoba ta dopuściła się jakiegokolwiek wykroczenia, bądź przestępstwa. W rezultacie uprawnienie takie przysługuje niezależne od jakichkolwiek innych okoliczności - z wyjątkiem powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń, co do stanu zdrowia kierowcy, opartych na wiarygodnych źródłach. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. jest spowodowanie, aby osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś, co ją, jak też innych użytkowników drogi, narazi na utratę zdrowia bądź życia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do sądu administracyjnego złożył E. S. argumentując, iż policjanci przeprowadzający rutynową kontrolę dokonali diagnozy stanu zdrowia kierowcy jedynie w oparciu o krótką rozmowę, która w żaden sposób nie może potwierdzać stanu zdrowia kierowcy. Skarżący w swoich wyjaśnieniach stwierdził i dalej utrzymuje, że mimo swojego wieku jest osobą zdrową i sprawną. Potwierdzeniem tego stanu było wykonywanie wszystkich poleceń Policji. Samo jąkanie się nie może – zdaniem strony skarżącej - świadczyć o złym stanie zdrowia, a wynikało, jak stwierdził skarżący, z emocji spowodowanych samą kontrolą, która zdarzyła mu się pierwszy raz od wielu lat. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SPP/Łd 37/24 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym - poprzez zwolnieni od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 2492 ze zm.) – dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.". Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 ). Dokonana pod względem wskazanych powyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że tak ona jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 622 ze zm.) - dalej: "u.k.p.". Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W myśl art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych – w zakresie, o którym mowa w ust. 1. Z wymienionych przepisów wynika, że osoba posiadająca prawo jazdy jest kierowana na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w przypadku gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na takie badania mogą stanowić konkretne i uzasadnione okoliczności świadczące o pogarszającym się stanie zdrowia strony. Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny jednak dotyczyć tego rodzaju aspektów jego zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Za uzasadnione i poważne można więc uznać jedynie takie zastrzeżenia, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Przy czym nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwwskazań, bowiem kwestia zdolności do prowadzenia pojazdu będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 514/19, LEX nr 3099585). Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uzasadnione zastrzeżenia" oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach. Wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie nie musi być poprzedzone wykazaniem pewności istnienia przeciwwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów. Nie jest konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań lecz wystarczy wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia. Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania na badania lekarskie musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2019/14, LEX nr 2082495; czy też wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 625/18, LEX nr 2564623). Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie może zapaść wówczas, gdy organ uzyska informacje, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a źródło tego typu informacji jest wiarygodne. Zauważyć przy tym należy, iż NSA w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1170/19, LEX nr 3034289 wskazał, iż właściwy organ, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, iż uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Sformułowanie, że wątpliwości mają być uzasadnione oznacza, iż powinny być oparte na wiarygodnych podstawach, tj. na informacji i ustaleniach stanu faktycznego. Dodać jeszcze należy, że przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego, a nie wyłącznie podmiotu wnioskującego. Zatem zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się wyłącznie na wniosku organu kontroli ruchu drogowego - organ decyzyjny powinien bowiem sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy faktycznie istnieją zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy zagrażające bezpiecznemu prowadzeniu przez niego pojazdów (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 514/19, LEX nr 3099585). W niniejszej sprawie Starosta Tomaszowski wydał decyzję o skierowaniu strony skarżącej na badania lekarskie na podstawie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Tomaszowie Mazowieckim z 14 listopada 2023 r. We wniosku tym podniesiono, że strona skarżąca 8 listopada 2023 r. podczas manewru włączania się do ruchu, nie upewniła się czy manewr ten jest bezpieczny, czym doprowadziłaby do zdarzenia drogowego. W ocenie funkcjonariusza policji z kierującym był utrudniony kontakt logiczny i słowny, dlatego zdaniem policjanta skarżący jest niesłyszący. W związku z tym faktem, w ocenie organów administracji, istnieje uzasadnione podejrzenie, że skarżący ma problem ze słuchem. W ocenie sądu przedstawiona przez organy przyczyna skierowania strony skarżącej na badania lekarskie nie jest "uzasadnionym i poważnym zastrzeżeniem" w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. co do wystąpienia u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów. Wskazana przyczyna jest bowiem zbyt ogólnikowa - nie wynika z niej wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań. Należy zaznaczyć, że organ kierujący na badania lekarskie nie jest związany wnioskiem Policji o skierowanie kierowcy na takie badanie. Co więcej nie może on podchodzić bezkrytycznie do takiego wniosku. Wręcz przeciwnie powinien on sam ocenić czy wobec kierowcy istnieją "uzasadnione i poważne" zastrzeżenia, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. W razie wątpliwości organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Tymczasem, co należy podkreślić, Starosta Tomaszowski nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wniosku Komendanta Powiatowego Policji w Tomaszowie Mazowieckim z 14 listopada 2023 r., lecz opierając się na jego w istocie dość ogólnikowej treści, skierował stronę skarżącą na badanie lekarskie, mimo braku wysokiego prawdopodobieństwa istnienia u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (por. art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Takie prawdopodobieństwo, zdaniem sądu, nie wynika bowiem ze stwierdzenia, że ze stroną skarżąca był utrudniony kontakt logiczny i słowny i jest osobą niesłyszącą. Tego typu informacja (wada słuchu stwierdzona przez policjanta), bez dodatkowego materiału dowodowego, w żadnym przypadku nie powinna stanowić podstawy kierowania na badania lekarskie. Wymieniona okoliczność nie może automatycznie oznaczać, że skarżący powinien być skierowany na badanie lekarskie, a więc że wobec strony skarżącej faktycznie istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia, o których mowa w treści art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie dostrzegło wskazanych nieprawidłowości i utrzymało w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie Starosty Tomaszowskiego. Prowadzi to do wniosku, że do skierowania strony skarżącej na badania lekarskie doszło w sposób przedwczesny, w oparciu o niepełny i niezweryfikowany w kontekście art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Przepis ten wymaga bowiem, aby zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia były "uzasadnione" (por. np. wyroki: WSA w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 727/23 i z 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 941/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy administracji w sposób bezkrytyczny podeszły do przekazanej im informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badania lekarskie powinny wiązać się bowiem z rzeczywistym przekonaniem, że osoba ta nie powinna kierować pojazdami z uwagi na zagrożenie jakie może stwarzać dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego. Stąd też wszelkie wątpliwości co do stanu jej zdrowia muszą być poparte stosownymi ustaleniami, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie, tylko hipotetycznie na nie wskazywać. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 20 grudnia 2023 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organy administracji powinny rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy wobec skarżącego istnieją "uzasadnione i poważne" zastrzeżenia do stanu zdrowia, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Następnie należy dokonać wnikliwej oceny całego materiału dowodowego oraz wydać rozstrzygnięcie w sprawie, które powinno zostać uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. a.kr