III SA/Łd 18/10

Dnia 9 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 roku sprawy ze skargi M. W. na pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 8 grudnia 2010 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na odmowę zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł.. Zażądał uchylenia czynności polegającej na odmowie przyznania lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż ubiega się o zawarcie umowy najmu mieszkania, przy ulicy P. Komisja Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. wielokrotnie negatywnie opiniowała jego wniosek o przydzielenie prawa do najmu lokalu z zasobów lokalowych Gminy Ł. Przedmiotowa opinia uniemożliwiła wnioskodawcy zawarcie umowy najmu lokalu. Skarżący zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W związku z tym jego wniosek , na podstawie § 9 pkt 3 uchwały Rady Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, winien być opiniowany wyłącznie przez Pełnomocnika Prezydenta Miasta Ł. ds.Osób Niepełnosprawnych, a nie Komisję Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej. Skarżący stwierdził, ze w niniejszej sprawie gmina nie podjęła rozstrzygnięcia w formie uchwały. Pomimo tego czynność odmowy przyznania lokalu mieszkalnego winna podlegać kontroli sądu administracyjnego, jak wskazano w uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, ONSA i WSA 2008/6/90. Skarżący sporządził w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skierował je do organu gminy. Wezwanie nie odniosło oczekiwanego skutku, a zarzuty i wnioski w nim zawarte zostały błędnie odczytane jako argumenty skierowane przeciwko uchwale Rady Miasta Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź. Rada Miejska w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku gdyby Sąd nie uznał tego wniosku za zasadny o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdziła, iż sprawa nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego. Nie mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. W niniejszej sprawie działania organu gminy dotyczą kwestii cywilnoprawnych i na odmowę zakwalifikowania M. W. do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Ł. nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nawiązywanie i rozwiązywanie stosunków najmu lokali należących do zasobów gminy jest związywane z wykonywaniem przez gminę prawa własności do tych lokali – zarządzaniem nieruchomościami gminnymi. Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Spory na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. Organ stwierdził, iż gdyby sąd nie podzielił powyżej prezentowanego poglądu, to wnosi o oddalenie skargi. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że J. W. w wezwaniu do naruszenia prawa domagała się zawarcia z M. W. umowy najmu lokalu mieszkalnego usytuowanego w nieruchomości przy ul. P.w Ł., pozostającego w mieszkaniowym zasobie Gminy Ł. Z uzasadnienia wezwania wynikało, że wzywająca jest niezadowolona z negatywnej opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł.w sprawie wynajmu lokalu mieszkalnego M.W. Jej zdaniem wniosek M. W., jako osoby niepełnosprawnej, powinien być opiniowany wyłączne przez Pełnomocnika Miasta Ł. ds. Osób Niepełnosprawnych. Rada Miejska w Ł.rozpatrzyła powyższe wezwanie i podjęła uchwałę [...] r. w sprawie uznania za bezzasadne wezwania J.W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą Nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, podając w uzasadnieniu, iż zgodnie z § 9 pkt 3 powołanej uchwały wniosek M. W. przedstawiono do zaopiniowania Pełnomocnikowi Prezydenta Miasta Ł. ds. Osób Niepełnosprawnych i uzyskał on opinię negatywną. Wobec takiego stanowiska Pełnomocnika wniosek o najem lokalu rozpatrzony został negatywnie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że przedmiotem skargi jest czynność określona w piśmie Urzędu Miasta Ł.z dnia [...] r., którego kopię złożyła do akt sprawy. Zdaniem pełnomocnika, jest to czynność określona w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi ona formę zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wynajmu mieszkania. Komisja Gospodarki Mieszkaniowej nie podejmuje w takich sprawach żadnych rozstrzygnięć. Złożone przez pełnomocnika strony skarżącej pismo Urzędu Miasta Ł. Wydziału Budynków i Lokali nr [...] r., którego adresatem jest M. W.posiada następującą treść, cyt: " Nawiązując do wystąpienia Pana matki Pani J.W.w sprawie wynajmu na rzecz Pana lokalu [...] informuję, że zgodnie z § 9 pkt 5 Uchwały Nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, powyższy wniosek został przedstawiony Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Łodzi ponownie dnia 15 grudnia 2008 r., uzyskując negatywną opinię". Pismo to podpisał zastępca dyrektora Wydziału Budynków i Lokali. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu nieprawidłowe jest stanowisko prezentowane przez Radę Miejską w Ł., iż osobie niezakwalifikowanej do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rada Miejska w Łodzi w Uchwale Nr LXXV/1765/02 z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, ustalając tryb udzielania pomocy mieszkaniowej, rozróżniła dwa etapy postępowania. W pierwszym etapie kwalifikowane są osoby do zawarcia umowy o najem lokalu ( § 7 ust. 1, § 9 ust. 3 uchwały). W drugim etapie wnioskodawca zawiera umowę najmu ( § 3 ust. 3 uchwały). Pierwszy etap nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji warunków umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 ( publ. ONSA i WSA 2008/6/90) przyjął, iż ustalenie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono ponadto, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Ustawa z dnia 21 marca 2001 r. O ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( DzU. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy ( art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej ( art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określony jest publicznym zasobem mieszkaniowym ( art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, nakładające na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddawania tych spraw kontroli społecznej ( art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy, przy czym nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale przyjął, iż uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej obecnie skargi wniesionej przez M. W.podnieść należy, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegałby akt organu jednostki samorządu terytorialnego dotyczący odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, wydany na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Tymczasem przedmiotem skargi jest pismo podpisane przez zastępcę dyrektora Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Ł., informujące skarżącego o negatywnej opinii wydanej przez Komisję Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Ł. w sprawie najmu lokalu. Pismo to ze względu na swą treść nie może zostać zakwalifikowane jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to jedynie pismo o charakterze informacyjnym, nie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie należy podkreślić, że odmowa umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy nie może nastąpić w formie czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak podniósł na rozprawie pełnomocnik skarżącego. Wynika to wprost z omawianej wyżej uchwały składu 7 sędziów NSA sygn. akt I OPS 4/08. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. t.p.