III SA/Łd 181/09

Dnia 24 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 roku sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej A w S. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły podstawowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej - Parafii Rzymskokatolickiej A w S. kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. - Sygn. akt III SA/Łd 181/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], znak; [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. Nr 46, poz. 438) odmówił Parafii Rzymskokatolickiej A. w S. wydania zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej pod nazwą "Publiczna Katolicka Szkoła Podstawowa przy Parafii Rzymskokatolickiej A. w S." z siedzibą w S. przy ul. K. 123a. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał, iż Miasto S. posiada sieć publicznych szkół podstawowych z określonymi obwodami szkolnymi. W dzielnicy S. M. - w rejonie, której Parafia Rzymskokatolicka A. wnioskowała o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły podstawowej – funkcjonuje prowadzona przez Miasto S. - Szkoła Podstawowa Nr 7. W lutym 2008 roku podjęto próbę likwidacji tej szkoły ze względu na zmniejszającą się liczbę dzieci w tej placówce, jak i w całym mieście. Zamierzenia te uzyskały pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty, nie uzyskały jednak zgody radnych Rady Miejskiej w S. W roku szkolnym 2008/2009 do Szkoły Podstawowej Nr 7 w S. do 5 oddziałów uczęszczało 52 uczniów, a średnia liczba uczniów na oddział w tej szkole wynosi 11 uczniów. Ponadto z uwagi na brak uczniów w bieżącym roku szkolnym Szkoła Podstawowa Nr 7 funkcjonuje w niepełnej strukturze organizacyjnej - nie została uruchomiona klasa I. Miasto S. zatem w pełni zaspokaja potrzeby uczniów w istniejącej sieci szkół, a dane statystyczne wskazują na ciągły spadek liczby dzieci w szkołach podstawowych w mieście. Prezydent wskazał też, iż wnioskodawca dołączył pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty, która jest jednym z wymogów formalnych do złożenia wniosku, jednak nie jest przesłanką wiążącą dla Prezydenta w przedmiocie wydania zezwolenia. Prezydent podkreślił zatem, że utworzenie nowej publicznej szkoły podstawowej byłoby nieekonomiczne i nieracjonalne i stanowiłoby obciążenie budżetu miasta. Ponadto w uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent wskazał na fakt, iż utworzenie szkoły publicznej na bazie obecnie funkcjonującej szkoły niepublicznej, nie poprawi w znacznym stopniu oferty edukacyjnej miasta, nie wpłynie na poprawę powszechnej dostępności do edukacji, lokalizacja tej szkoły nie wpłynie na poprawę warunków dojazdu uczniów do szkoły tego samego typu i w konsekwencji nie wpłynie w znaczący sposób na zmniejszenie odległości dziecka do szkoły. Od powyższej decyzji Parafia Rzymskokatolicka A. w S. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się merytorycznie do treści decyzji strona podkreśliła, iż Zespół Szkół Katolickich w S., z pomieszczeń którego korzystałaby szkoła publiczna, dysponuje nowoczesną bazą dydaktyczną z bogatym zapleczem sportowym, w tym pełnowymiarową halą sportową - jedyną w mieście i wielofunkcyjnym boiskiem sportowym o sztucznej nawierzchni, co umożliwia organizację różnorodnych zajęć pozalekcyjnych i jednocześnie wzbogaci edukacyjną ofertę miasta. Strona podkreśliła, iż sukcesywny rozwój niepublicznej Katolickiej Szkoły Podstawowej, która zrezygnowała od roku szkolnego 2007/2008 z pobierania czesnego, co zaowocowało zwiększeniem naboru do klas pierwszych w latach 2005/2006 - 5 uczniów; 2006/2007 - 18 uczniów; 2008/2009 -21 uczniów, wskazuje jednoznacznie, iż wolny wybór placówki szkolnej był ograniczany koniecznością wpłacania czesnego, co dyskryminowało tym samym uczniów i rodziców mniej zamożnych. Strona podkreśliła ponadto, że na wniosek Rady Miasta w roku 2006 Stolica Apostolska ogłosiła A. patronką Miasta S., co tym bardziej nakazuje powinność kontynuowania jej dzieła. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że nigdy nie wnioskowała o ustalenie obwodu szkolnego, przez co nie jest zagrożeniem dla konkretnej szkoły. Niezrozumiałym natomiast jest, zdaniem strony skarżącej, że "kompleks szkolny o wysokim standardzie miałby być skazany decyzją władz miasta na elitarność determinowaną zamożnością materialną niektórych mieszkańców S.". Podjęte działania budzą podejrzenia, iż motywem działania władz miasta nie jest dobro ogółu mieszkańców, a partykularne interesy pewnej grupy osób związanych z miejską edukacją lub niechęć do osób jawnie deklarujących się za katolików. Decyzją z dnia [...], znak; [...] [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy przesłanek wymienionych w § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Przeprowadzona analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała natomiast, że nie została spełniona przesłanka zawarta w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia tj. utworzenie szkoły nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w S. Podzielając argumentację Prezydenta Miasta Ł., [...] Kurator Oświaty podkreślił, że utworzenie nowej szkoły publicznej w sytuacji, gdy w istniejących już placówkach szkolnych są wolne miejsca byłoby nieekonomiczne i nieracjonalne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Nie uwzględniono bowiem i nie odniesiono się do wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dokonano błędnej interpretacji i niewłaściwie oceniono stan faktyczny. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8. art. 9 i art. 10 k.p.a. podkreślił, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy administracji niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny w sprawie, nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu strony podważając tym samym zaufanie obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik odwołując się do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia podkreślił, iż w przypadku spełnienia przez zainteresowany podmiot wskazanych w przepisie warunków upoważniony organ administracji nie może odmówić wydania zezwolenia na założenie placówki szkolnej. Powyższe stanowisko potwierdza, zdaniem pełnomocnika, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 roku sygn. akt K 29/00, zgodnie z którym należy przyjąć, że zezwolenie na założenie szkoły publicznej nie ma charakteru uznaniowego, a organ administracji publicznej podejmując decyzję w przedmiocie zgody na założenie szkoły publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. Decyzja negatywna może zapaść tylko w przypadku, w którym okoliczności faktyczne w sposób bezsporny nie pozwalają na przyjęcie, że utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danym mieście, gminie, powiecie czy województwie. Wydając zaskarżoną decyzję organy orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły podnoszonych przez stronę okoliczności, że Zespół Szkół Katolickich dysponuje jedynym w mieście wielofunkcyjnym boiskiem sportowym o sztucznej nawierzchni, posiada pracownią komputerową wyposażoną w nowoczesny sprzęt, skomputeryzowaną bibliotekę, dwie multimedialne aule oraz oddzielną część szkoły przeznaczoną dla uczniów kształcenia zintegrowanego. Utworzona szkoła byłaby więc jedyną szkołą katolicką w mieście, która stanowiłaby korzystne uzupełnienie sieci szkół już istniejących albowiem nowa placówka dydaktyczna dysponuje nowoczesnym sprzętem i zapleczem naukowym, którym z kolei nie dysponują istniejące na danym terenie dwie szkoły – tj. Szkoła Podstawowa Nr 4 i Szkoła Podstawowa Nr 7. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego a mianowicie art.7,8,10, 77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz.U. nr 45 poz.438). Zgodnie z treścią art.58 ust.3 pkt.1 wymienionej ustawy założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół i placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W myśl § 4 ust.1 wymienionego rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli: 1. statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nie działalności oświatowej 2. projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie 3. warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki 4. nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju 5. utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie 6. w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach 7. w przypadku liceum profilowanego – proponowany profil lub profile kształcenie ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach Z wymienionych przepisów wynika, iż jedną z przesłanek udzielenia zezwolenia na założenie szkoły jest to, iż utworzenie szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, iż nie została spełniona przesłanka określona w § 4 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 4 marca 2004r. gdyż istniejąca sieć szkół podstawowych w S. w pełni zaspakaja potrzeby uczniów. Powołano się przy tym na malejącą liczbę uczniów i oddziałów w istniejących szkołach w ciągu kilku ostatnich lat oraz na prognozy demograficzne przewidujące dalszy spadek liczby uczniów. W ocenie sądu okoliczności te nie zostały dokładnie wyjaśnione przez organy administracji obu instancji. Przede wszystkim nie wyjaśniono ile szkół podstawowych funkcjonuje na terenie S. Organy administracji przytoczyły dane liczbowe ilości uczniów w szkołach w roku szkolnym 2005/2006 i 2008/2009 lecz nie podano w oparciu o co dokonano takich ustaleń. Brak informacji źródłowych w tym zakresie uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości tych danych. Nadto w przypadku Szkoły Podstawowej nr 7 powołano się na malejącą liczbę uczniów i podano ilość uczniów i oddziałów w roku szkolnym 2008/2009 lecz nie przedstawiono takich danych z poprzednich lat. Nie wiadomo zatem w oparciu o co przyjęto, że w szkole tej w ciągu kilku ostatnich lat zmniejszyła się liczba uczniów i oddziałów. Spadek liczby uczniów był główną przyczyną odmowy wydania zezwolenia na założenie Publicznej Katolickiej Szkoły Podstawowej. Obowiązkiem organów administracji było zatem dokładne wyjaśnienie tej kwestii jednak tego nie uczyniono. Organy administracji podniosły również, iż prognozy demograficzne na kolejne lata wskazują na dalszy spadek liczby uczniów w wieku szkolnym. Sformułowanie to jest bardzo ogólne. Nie wyjaśniono na podstawie czego oparte są te prognozy. W kwestii tej brak jest jakichkolwiek ustaleń. Skoro brak jest danych w tym zakresie to ustalenia organów administracji o złych prognozach demograficznych są całkowicie dowolne. W aktach administracyjnych jest wprawdzie informacja o danych demograficznych dotyczących dzieci w S. urodzonych w latach 1991 – 2008 podpisana przez inspektor T. N. Została ona jednak sporządzona w dniu 30 marca 2009r. czyli po wydaniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, iż przed wydaniem decyzji przez Prezydenta S. i [...] Kuratora Oświaty organy administracji obu instancji nie dysponowały tymi informacjami. Informacja o danych demograficznych została sporządzona po wniesieniu skargi do sądu, a więc najprawdopodobniej uczyniono to na potrzeby postępowania sądowego. Uzupełnianie materiału dowodowego przez organy administracji po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne jest rzeczą niedopuszczalną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd dotyczy stanu sprawy w chwili wydania decyzji i nie obejmuje oceny materiału dowodowego zgromadzonego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Powołanie się na nowe okoliczności mogące mieć wpływ na treść orzeczenia dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego jest spóźnione i w konsekwencji okoliczności te nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2000r. w spr. I SA/Łd 588/98 (Lex nr 47097), z 25 maja 2001r. w spr. III SA 2024/00 (Przegląd Podatkowy nr 4 z 2002r. str.63) i z 27 czerwca 2001r. w spr. V SA 3659/00 (Lex nr 84485). W dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było ustaleń dotyczących prognoz demograficznych dzieci w mieście S. w następnych latach co dowodzi, iż materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozważony. Jako przyczynę wydania odmownej decyzji organy administracji podniosły nadto okoliczność, iż nowa szkoła poważnie obciąży budżet miasta. Argument ten jest bardzo lakoniczny. Nie zostało wyjaśnione na czym polegałoby dodatkowe obciążenie budżetu i ewentualnie w takiej wysokości. Kwestie te nie zostały szerzej omówione. Organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku strony skarżącej głównie z uwagi na malejącą liczbę dzieci w wieku szkolnym w ciągu kilku ostatnich lat oraz niekorzystne prognozy demograficzne w przyszłości. Skoro były to zasadnicze przyczyny odmowy wydania zezwolenia na założenie szkoły to winny one być wyjaśnione w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Należało zatem wyjaśnić ile jest szkół podstawowych na terenie S., ile było uczniów w poszczególnych szkołach w ubiegłych latach a ile obecnie, w oparciu o co ustalone zostały te dane a następnie winna zostać dokładnie omówiona prognoza demograficzna. Należało nadto omówić kwestię ewentualnego dodatkowego obciążenia budżetu miasta w związku z powstaniem nowej szkoły. Organy administracji jednak tego nie uczyniły lecz podały niepełne i ogólnikowe dane bez głębszej ich analizy i bez podania źródeł ich pochodzenia. Dodać należy, iż pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie kwestionował ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i nie sposób odnieść się do tych zarzutów skoro materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpująco zebrany i rozważony. Nadto organy administracji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, określoną w art.10 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż stronie skarżącej nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Nie została ona pouczona o przysługujących jej prawach, w tym prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ani nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału przez wydaniem decyzji. Należy zaznaczyć, iż strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym występowała bez profesjonalnego pełnomocnika zaś z treści skargi wynika, iż kwestionowane są ustalenia organów administracji. Naruszenie przez organy administracji przepisu art.10 § 1 kpa uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i dokonanych ustaleń. Tym samym strona skarżąca nie miała możliwości zgłoszenia zarzutów opisanych szczegółowo w skardze i wskazania uchybień przeprowadzonego postępowania. Okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy gdyż nie można odnieść się do zgłoszonych zarzutów skoro nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Organy administracji nie podjęły bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Nadto nie zapewniono stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Naruszono tym przepisy art.7,10 § 1,77 § 1 i 80 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1a.) ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. w związku z § 14 ust.2 pkt.1c.) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz.1349 z późn. zm./ sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 200 zł – wpis sądowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim ustalić ilość szkół podstawowych funkcjonujących w S., ilość uczniów i oddziałów w poszczególnych szkołach w ostatnich latach i obecnie, z podaniem źródeł tych informacji oraz dokładnie wyjaśnić prognozę demograficzną na przyszłość. Należy także omówić kwestię ewentualnego dodatkowego obciążenia budżetu miasta w związku z powstaniem nowej szkoły. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Należy także zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu oraz odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. a.ł.