III SA/Łd 183/11

Dnia 3 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia D. K. z dnia 16 grudnia 2010r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-P. z dnia [...], nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W toku postępowania ustalono, iż organ I instancji zawiesił postępowanie egzekucyjne związku z otrzymaniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt I SA/Łd 1173/09 z dnia 10 czerwca 2010r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia wysokości zobowiązania D. K. w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 1999. Na postanowienie organu I instancji z dnia 9 grudnia 2010r. D. K. wniosła zażalenie podnosząc, iż skoro postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wydane w dniu 10 czerwca 2010r., to wszelkie czynności egzekucyjne dokonane po tej dacie zostały dokonane bezprawnie. Na tej podstawie strona zażądała zwrotu kwot pobranych z jej rachunku w listopadzie i grudniu 2010r. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...], nr [...] przytoczył na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego, a następnie wyjaśnił, iż podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. K. stanowiła w niniejszej sprawie przesłanka zawarta w art. 56 § 1 pkt 1 p.e.a. Organ II instancji wskazał, iż w dniu 10 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał w sprawie o sygn. akt l SA/Łd 1173/09 postanowienie wstrzymujące wykonanie, zaskarżonej do Sądu, decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...], określającej wysokość zobowiązania podatkowego D. K. w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1999 rok. Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowania w pierwszej instancji. W ocenie organu II instancji z powyższego przepisu wynika, że ochrona prawna jaką zapewnia stronie instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest ograniczona w czasie, bowiem jej skuteczność upada w momencie wydania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie. Organ odwoławczy zauważył, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż w dniu 24 września 2010r. w sprawie o sygn. akt l SA/Łd 1173/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał wyrok, którym oddalił skargę D. K. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 1999. Wobec czego organ II instancji stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji obejmowało okres od 10 czerwca 2010r. do 24 września 2010r. W tym okresie istniała również przesłanka do zawieszania postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 56 § 1 pkt 1 p.e.a. Tymczasem organ egzekucyjny postanowienie o zawieszeniu wydał w dniu 9 grudnia 2010r., czyli już w momencie kiedy ustała przesłanka do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. K. Zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie był uprawniony do wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie było już bowiem wówczas okoliczności przemawiającej za takim rozstrzygnięciem. Następnie organ II instancji zaznaczył, iż w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że ustanie przyczyny wstrzymania wykonania obowiązku podatkowego na skutek orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2010r. w sprawie o sygn. akt l SA/Łd 1173/09, wywołuje skutek bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dalej, powołując się na art. 18 p.e.a., organ odwoławczy uznał, iż ocena bezprzedmiotowości postępowania powinna nastąpić w kontekście art. 105 K.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej orzeka o umorzeniu postępowania. Organ administracji zobligowany jest wówczas do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. To z kolei, według organu odwoławczego oznaczało w konsekwencji, że zaistniała przesłanka do zastosowania regulacji prawnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania pierwszej instancji, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie. Na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [..] skargę do sądu administracyjnego wniosła D. K., żądając jego uchylenia. W pierwszej części skargi skarżąca podniosła zarzuty dotyczące zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dalszej części skarżąca zarzuciła, iż w czasie gdy egzekucja była prawnie zawieszona Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. prowadził postępowanie egzekucyjne, czego dowodem jest zajęcie jej świadczenia emerytalnego. Natomiast organ II instancji, pomimo zawieszenia postępowania w dniu 9 grudnia 2010r., wydał w dniu 10 stycznia 2011r. postanowienia uznające jej skargi na czynności egzekucyjne za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 powoływanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art.144 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt.2 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z treścią art.18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229 z 2005r. poz. 1954 z późn. zm.) jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie z 17 czerwca 1966r. nie uregulowano kwestii rozstrzygnięć wydanych przez organ odwoławczy. W związku z czym w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art.144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 138 § 1 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Z treści art.144 kpa wynika, iż do postępowania zażaleniowego przepisy dotyczące odwołań stosuje się "odpowiednio" co oznacza, że przy ocenie stosowania tych przepisów należy uwzględnić cechy właściwe zażaleniom. W związku z czym niektóre przepisy regulujące odwołania nie będą miały zastosowania w postępowaniu zażaleniowym (np. art.127 § 1 kpa w zakresie legitymacji do wniesienia zażalenia). Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia czy w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy może po uchyleniu zaskarżonego postanowienia "umorzyć postępowanie pierwszej instancji". W piśmiennictwie przyjmuje się, że takiego rozstrzygnięcia nie można stosować w niektórych sprawach np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz wydawnictwo C.H.Beck 2007r. str.531). W orzecznictwie sądów administracyjnych również jest przyjęty powszechnie pogląd, iż w przypadku wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania organ odwoławczy ma wyłącznie kompetencje do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu. Nie jest natomiast właściwy do wkraczania decyzyjnie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy a taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jedynie uchylić zaskarżone postanowienie i takie rozstrzygnięcie nie będzie oznaczało naruszenia przepisu art.138 § 1 pkt.2 kpa. Z instytucji umorzenia postępowania pierwszej instancji organ odwoławczy może skorzystać jedynie w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji merytorycznej. Tylko bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Jedynie zatem decyzją a nie postanowieniem można umorzyć postępowanie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 marca 2010r. w srp. I OSK 686/09 (Lex nr 595469), z 8 czerwca 2000r. w spr. I SA 936/99 (Lex nr 54134), z 16 marca 2000r. w spr. V SA 1860/99 (Lex nr 55749) i z 22 października 1998r. w spr. I SA 421/98 (Lex nr 44546). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zawiesił postępowanie egzekucyjne zaś organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wydanie takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji nastąpiło z naruszeniem art.138 § 1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy nie był uprawniony do umarzania postępowania pierwszej instancji. Umorzenie postępowania dotyczy sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzyć postępowanie pierwszej instancji można jednak tylko decyzją wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Nie jest natomiast możliwe umorzenie postępowania pierwszej instancji po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie co do zawieszenia postępowania. Oznacza to bowiem wkroczenie w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy. W razie wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania organ odwoławczy jest wyłącznie właściwy do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu a nie do umorzenia postępowania pierwszej instancji Organ II instancji naruszył zatem przepis art.138 § 1 pkt.2 kpa w związku z art.144 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie aby sąd w niniejszej sprawie rozpoznał ją szerzej a mianowicie ocenił prawidłowość całego postępowania egzekucyjnego. W ocenie strony skarżącej winno być ocenione całe postępowanie egzekucyjne a w szczególności to czy egzekucja winna się toczyć, czy powinien być wystawiony tytuł wykonawczy i ewentualnie czy został on prawidłowo wystawiony, czy nie było przedawnienia zobowiązania oraz czy prawidłowo dokonano zajęcia wierzytelności pieniężnych oraz rzeczy ruchomych. Zgodnie z treścią art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Z wymienionego przepisu wynika, iż sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Nie może zatem "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była lub powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego przy czym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym a nie procesowym (J.P.Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz wyd. LexisNexis 2010r. str.313; B.Dauter. B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka – Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz wyd.Lex 2009r. str.372-373). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności zaskarżonego postanowienia dotyczącego zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jest to zatem odrębna sprawa podlegająca kontroli sądu administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do "wychodzenia" poza granice tej sprawy i oceniania prawidłowości wszystkich czynności jakie podejmował organ egzekucyjny od momentu wszczęcia egzekucji. Należy zaznaczyć, iż postępowanie egzekucyjne przeciwko D. K. toczy się od przeszło 5-u lat. W czasie tego postępowania podejmowano szereg różnych czynności egzekucyjnych, wydawano różne postanowienia i składane były różne skargi do sądu administracyjnego. Załączone akta administracyjne nie zawierają zresztą nawet wszystkich dokumentów dotyczących tego postępowania. Skoro skarżąca nie zgadzała się z czynnościami organu egzekucyjnego to miała możliwość skorzystania ze środków prawnych przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966r. Z akt administracyjnych nie wynika czy z wszystkich takich środków skorzystała. W niniejszej sprawie sąd nie jest uprawniony do oceny czynności organu egzekucyjnego dokonanych w ciągu ostatnich 5 lat gdyż stanowiłoby to "wyjście" poza granicę sprawy jaką stanowi zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W związku z czym sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej w tym zakresie. Reasumując sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy uchylając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego i umarzając postępowanie pierwszej instancji naruszył przepis art.138 § 1 pkt.2 kpa w związku z art.144 kpa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać zażalenie D. K. na postanowienie z dnia 9 grudnia 2010r. Należy także odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 4 maja 2011r. a.ł.