III SA/Łd 183/18

Dnia 20 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 stycznia 2011 r. nr V/38/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Zduńska Wola stwierdza nieważność § 5, § 6 pkt 3, § 6 pkt 4, oraz § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 183/18 UZASADNIENIE W dniu 23 stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy w Sieradzu działając na podstawie art. 8, art. 50 §1, art. 52 §2 w zw. z art. 3 §2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a.; art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 27 stycznia 2011 r., nr V/34/11 w sprawie warunków funkcjonowania i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ustawy poprzez wskazanie w § 6 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie w/w ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; - art. 9a ust 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 pkt 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu i grupy roboczej "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasad poufności informacji i danych uzyskanych w ramach działania w Zespole" - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 ustawy poprzez wskazanie w § 10 załącznika do uchwały katalog podmiotów wchodzących w skład grup roboczych podczas, gdy o tym, którzy przedstawiciele wchodzą w skład tych grup , stanowi wprost przepis ustawy. Z uwagi na powyższe naruszenia Prokurator Okręgowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w skarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zduńska Wola wnosiła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na zasadność podniesionych w skardze zarzutów. Wskazała, na fakt trwających prac nad nowym projektem uchwały w sprawie warunków funkcjonowania i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli, która po jej uchyleniu, zastąpi zaskarżony akt. Do dnia rozpoczęcia rozprawy do akt sprawy nie wpłynęła jakakolwiek informacja, co do faktu podjęcia przez Radę Miasta Zduńska Wola uchwały w sprawie warunków funkcjonowania i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli, jak również żadne oświadczenie strony skarżącej, odnośnie stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego w Sieradzu sprawie uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo twierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej: u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej Zduńska Wola z dnia 27 stycznia 2011 r., nr V/34/11 w sprawie warunków funkcjonowania i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Zduńskiej Woli, której Prokurator Okręgowy w Sieradzu zarzuca naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 5 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ustawy poprzez wskazanie w § 6 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie w/w ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; - art. 9a ust 15 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 pkt 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu i grupy roboczej "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasad poufności informacji i danych uzyskanych w ramach działania w Zespole" - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 ustawy poprzez wskazanie w § 10 załącznika do uchwały katalog podmiotów wchodzących w skład grup roboczych podczas, gdy o tym, którzy przedstawiciele wchodzą w skład tych grup , stanowi wprost przepis ustawy. Stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie(tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) – dalej: ustawa, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). W ocenie Sądu przeprowadzona analiza kwestionowanych zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały oraz ich zestawienie z treścią art. 9a ustawy, czynią zasadnymi podniesione zarzuty przedmiotowej skargi, co skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdzeniem jej nieważności w części objętej skargą. Ponadto, co istotne podniesione zarzuty nie są kwestionowane przez Radę Miasta Zduńska Wola, która w udzielonej odpowiedzi na skargę wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z podjętymi przez Radę pracami nad projektem nowej uchwały. Mając na uwadze zasadność wniesionej skargi, jaki i z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 54 § 3 i art. 161 §1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. a.l.