III SA/Łd 185/17

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] o skreśleniu K.K. z listy uczestników studiów doktoranckich Nauk o Zarządzaniu – studia stacjonarne 3 – go stopnia z powodu niewywiązywania się z obowiązków doktoranta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2014r., sygn. akt III SA/Łd 1294/13 oddalił skargę K.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Wyrok jest prawomocny od dnia 28 lipca 2015r. W dniu 15 grudnia 2015r. K.K. złożył do Rektora Uniwersytetu [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Postanowieniem z dnia [...] Rektor Uniwersytetu [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rektor Uniwersytetu [...] postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2016r., sygn. akt III SA/Łd 818/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę K.K. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Postanowienie jest prawomocne od dnia 6 grudnia 2016r. W dniu 4 grudnia 2016r. K.K. złożył do Rektora Uniwersytetu [...] wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich. Wskazał, że nie można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie prawnej wskazanej w powyższym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 126 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 1842 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich. W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że podstawę prawną żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 4 grudnia 2016r. stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że chodzi o sytuację, kiedy dany akt wydano pomimo braku w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w takiej formie. Przez brak podstawy prawnej rozumie się przy tym to, że decyzja (postanowienie) rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia, bądź wymienia niewłaściwy przepis. W przypadku postanowienia kwestionowanego przez K.K. nie może ulega wątpliwości, że zarzut, na którym oparł swój wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] jest całkowicie chybiony. Podstawę do wydania postanowienia, powołaną wprost w jego treści, stanowił art. 61a K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie". "Inną przyczyną", będącą faktycznym powodem odmowy wszczęcia postępowania, było istnienie w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądu rozstrzygającego o bycie decyzji, której unieważnienia domagał się skarżący. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że postanowienie z dnia [...]zostało wydane w oparciu o obiektywnie istniejącą w polskim porządku podstawę prawną, prawidłowo zastosowaną i należycie w nim przytoczoną, co skutkuje odmową stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W piśmie z dnia 21 grudnia 2016r., zatytułowanym "odwołanie" wniesionym za pośrednictwem platformy ePUAP K.K. ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia w kwestionowanym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...], znak [...] Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że sprawa skreślenia K.K. z listy uczestników studiów doktoranckich została zakończona ostateczną decyzją Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...], która była przedmiotem wielokrotnej kontroli, w tym również kontroli sądowej zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2014r., sygn. III SA/Łd 1294/13, natomiast skarżący podejmuje dalsze działania w celu zanegowania rozstrzygnięcia o skreśleniu go z listy uczestników studiów doktoranckich, zmieniając tryby kwestionowanych rozstrzygnięć wydawanych w ramach wskazanej wyżej sprawy. Skarżący nie wskazał żadnych merytorycznych zarzutów wobec postanowienia, które chciałby wzruszyć. Rektor dokonując ponownej analizy wcześniejszego rozstrzygnięcia nie stwierdził by w jakimkolwiek zakresie naruszało ono prawo procesowe, jak i materialne, albo by w sprawie pominięto istotne okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na sposób jej załatwienia. W dniu 16 stycznia 2017r. K.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] wskazując, że organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na wyrok WSA w Łodzi, co jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skierowanej do sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich. Stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości i wynika z załączonych do akt dokumentów oraz orzeczeń WSA w Łodzi. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przypomnienia wymaga także, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.) do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl ust. 2 tego przepisu, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, na zasadzie art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11. Zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 127 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Rektora [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego skarżący uzasadnił jednym zdaniem stwierdzając, że zgodnie z polskim prawem nie można odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie prawnej wskazanej w w/w postanowieniu. W związku z powyższym na wstępie przypomnieć należy, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte zostały w art. 156 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego, organ trafnie ocenił, że skarżący zarzucił brak podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich, tj. powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko prezentowane przez skarżącego jest nieuzasadnione. Niewątpliwie istniała formalna podstawa prawna do wydania postanowienia, które objęte zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności, był nią wskazany w komparycji decyzji art. 61a k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 553/15 ( LEX nr 2118781) przepis art. 61a przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postepowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Za uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. , co do zasady należy uznać sytuację, w której legalność decyzji administracyjnej, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności , była przedmiotem kontroli sądowej i od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się właśnie do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora [...] z dnia [...] r. o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich, na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. i w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1842 ze zm.), mogło być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego, tak jak to przyjął organ. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie III SA/Łd 1294/13 oddalił skargę K.K. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] o skreśleniu go listy uczestników studiów doktoranckich. W obszernym uzasadnieniu sąd ocenił legalność decyzji i odniósł się do zarzutów skarżącego. Wyrok ten uprawomocnił się. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywołuje skutki, o których mowa w art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego organ nie powołał wprawdzie wprost tego przepisu, ale wskazywał na fakt badania legalności decyzji przez sąd i okoliczność, że wydany wyrok jest prawomocny, co stanowi przeszkodę przedmiotową do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, podkreślić należy, że ponieważ zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, miał on obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonej do niego decyzji nawet wówczas, gdy zarzut taki nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, należy przyjąć, że tym bardziej dokonał on kontroli decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Istniała zatem podstawa do uznania, że decyzja Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] o skreśleniu skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Prawomocny wyrok WSA w Łodzi w sprawie III SAŁd 1294/13 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany , a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. Ponieważ organy administracji są związane tym wyrokiem, to wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., co prawidłowo uznał organ. Powyższe zagadnienie było przedmiotem szeregu orzeczeń, w których przedstawiano argumenty za powyższym stanowiskiem. Na wstępie wskazać należy na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z uwagi na zmianę uregulowań w k.p.a. - dodanie od dnia 11 kwietnia 2011r. art. 61a (Dz.U.2011r. Nr 6, poz.18) nieaktualne stało wskazanie NSA dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., skoro ustawodawca wprowadził odrębny przepis, przewidując w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ale w pozostałym zakresie zawarte tam wywody zachowały swoją aktualność. Jak wskazano w tej uchwale nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności . Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu , np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sadowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim przypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. W rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę, bowiem skarżący ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia ani w odwołaniu nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził jedynie, że nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia wskazanego w postanowieniu. Takie samo stanowisko przedstawił NSA np. w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2572/14, LEX nr 2119356 (podobnie: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. sygn. II SA/Po 19/16, publ. LEX nr 2087423, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. II SA/Bd 285/16, publ. LEX nr 2152038 ). Z powyższych względów sąd uznał, że organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] dotyczącej skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich i na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. E.C.