III SA/Łd 190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1, 2 i 11, art. 7 ust. 1, 1a, art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), uchwały Rady Miasta Z. z dnia 29 stycznia 2004 r. Nr [...] (Dz. Urzędowy woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz art. 104 kpa przyznał I. F. dodatek mieszkaniowy w kwocie 121,19 zł na okres od października 2006 r. do marca 2007 r. W odwołaniu od decyzji, I. F. zwrócił się z prośbą o sprawdzenie, czy wskazana wyżej decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, oraz czy w trakcie składania kompletu dokumentów nie doszło do przekroczenia kompetencji oraz naruszenia norm prawnych przez urzędniczkę, która tą sprawę załatwiała. Odwołujący wyjaśnił, iż w miesiącu sierpniu 2006 r. zgłosił się do działu dodatków mieszkaniowych w MOPS w Z. w celu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Odmówiono mu jednak przyjęcia przedmiotowego wniosku ze względu na brak zaświadczenia od komornika o wysokości przekazanych alimentów za miesiące od czerwca do sierpnia oraz zaświadczenia o stypendium otrzymywanym na syna a także brak dokumentu ze spółdzielni mieszkaniowej o wysokości opłat za mieszkanie, które jest własnością matki odwołującego. I. F. podkreślił przy tym, że miał duże trudności ze zgromadzeniem wszystkich potrzebnych dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania dodatku mieszkaniowego z miesięcznym opóźnieniem. Podsumowując, odwołujący wniósł o zajęcie stanowiska w sprawie interpretacji zapisu ustawy oraz ewentualną korektę decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium powołując się na treść art. 7 w/w ustawy, wywiodło, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej na wniosek osoby zainteresowanej. Do wniosku należy załączyć deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych, poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Podstawowym warunkiem ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, stosownie do treści art. 2 ustawy, jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W ocenie Kolegium, I. F. nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych kategorii osób posiadających tytuł prawny do lokalu. Z ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że tytuł prawny do lokalu nr 5 przy ul. B. 8 w Z. posiada matka wnioskodawcy, która z synem zawarła umowę użyczenia części zajmowanego lokalu. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę na fakt, że umowa użyczenia zgodnie z art. 710 Kodeksu cywilnego ma charakter nieodpłatny. W aktach sprawy brak jest natomiast umowy, która wiąże odwołującego i jego matkę, co zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uniemożliwia ocenę, czy I. F. spełnia ustawowe warunki do przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Z. i uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego, w celu zajęcia merytorycznego stanowiska w rozpoznawanej sprawie. Powyższą decyzję I. F. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W motywach skargi, skarżący powtórzył argumenty z odwołania od decyzji I instancji i wskazał, iż urzędniczka MOPS bezzasadnie odmówiła mu przyjęcia wniosku w sprawie dodatku mieszkaniowego. Jego zdaniem, ustawa mówi o samodzielnym złożeniu wniosku przez osobę zainteresowaną otrzymaniem dodatku. Zatem, żądanie przedłożenia dodatkowych dokumentów w sytuacji, gdy MOPS posiada takie dane w swoim systemie komputerowym nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa i "powoduje chaos i bałagan prawny". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z. przyznał I. F. dodatek mieszkaniowy w okresie od października 2006r. do marca 2007r. w kwocie 121,19 zł miesięcznie. Od wymienionej decyzji odwołanie złożył I. F.. Do chwili obecnej odwołanie to nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga I. F. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych(Dz.U. nr 71 poz.734 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.7 ust.1 wymienionej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W myśl zaś art.2 ust.1 cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art.7 ust.3 i 4, przysługuje: 1.) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych 2.) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego 3.) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych 4.) innym osobom mającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem 5.) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Z wymienionych przepisów wynika, iż prawo do dodatku mieszkaniowego przyznawane jest na wniosek osoby uprawnionej i przysługuje ono tylko tej osobie, która ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu i ponosi wydatki związane z jego zajmowaniem. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie została wyjaśniona kwestia czy skarżący jest osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż prawo do lokalu nr 5 przy ul. B. 8 przysługiwało matce skarżącego, która użyczyła synowi część mieszkania. Definicja umowy użyczenia określona w art.710 Kodeksu cywilnego wskazuje natomiast, iż użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używania oddanej mu w tym celu rzeczy. Istotą umowy użyczenia jest więc bezpłatne używanie rzeczy przez osobę biorącą. W sytuacji gdyby umowa użyczenia, zawarta pomiędzy skarżącym a jego matką, odpowiadała definicji umowy użyczenia, określonej w art.710 kc to I. F. nie byłby osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Nie należałby bowiem do kategorii osób wymienionych w art.2 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. Wyjaśnienie sytuacji prawnej skarżącego dotyczącej zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego miało zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, kwestia ta nie została wyjaśniona. W aktach administracyjnych brak było bowiem umowy jaką skarżący zawarł ze swoją matką. Nie wiadomo było zatem jakie były warunki tej umowy i czy była to rzeczywiście umowa użyczenia w rozumieniu art.710 kc. Organ administracji I instancji pominął w ogóle kwestię tego czy I. F. jest osobą uprawnioną do dodatku mieszkaniowego. Nie zebrał więc w sposób wyczerpujący ani nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Należało zatem załączyć umowę użyczenia zawartą między skarżącym a jego matką, dokonać jej wnikliwej analizy a następnie wyjaśnić czy I. F. jest osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art.2 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. Wyjaśnienie kwestii sytuacji prawnej skarżącego dotyczącej zajmowanego przez niego lokalu jest zasadniczą sprawą w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie w sprawie. Skoro więc kwestia ta ma istotny charakter to można uznać, iż zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i spełnione zostały przesłanki określone w art.138 § 2 kpa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy zaznaczyć, iż uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie jest naruszeniem zakazu reformationis in peius, określonej w art.139 kpa. Decyzja, o której mowa w art.138 § 2 kpa nie rozstrzyga bowiem merytorycznie istoty sprawy lecz nakazuje organowi I instancji przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nie jest to więc decyzja wydana na niekorzyść strony. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 4 maja 1998r. w sprawie FPS 2/98(ONSA nr 3 z 1998r. poz.79) i w wyroku z 21 grudnia 1998r. w sprawie I SA 820/98 (Lex nr 44547) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 8 kwietnia 2000r. w sprawie III RN 161/99(OSNP nr 3 z 2001r. poz.60). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionej uchwale oraz w obu wyrokach. I. F. w złożonej skardze nie zgadza się ze sformułowaniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż nie posiada on tytułu prawnego do zajmowania lokalu uprawniającego go do dodatku mieszkaniowego. Skarżący podniósł także, iż w sierpniu 2006r. odmówiono mu przyjęcia wniosku o dodatek żądając złożenia szeregu zaświadczeń mimo, że w sieci komputerowej organu I instancji znajdują się informacje o jego aktualnych dochodach. Skarżący podniósł nadto, że wskutek niewłaściwego postępowania urzędników zmuszony był dostarczać kolejne wersje zaświadczeń zaś wskutek zachowań urzędników w organie I instancji panuje chaos i bałagan prawny. Zaznaczyć należy, iż organ odwoławczy nie przesądził czy skarżący jest bądź nie jest osobą uprawnioną do dodatku mieszkaniowego w rozumieniu art.2 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. Podniósł jedynie, że nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i z tej przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję nakazując organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie uznał, że I. F. nie ma tytułu prawnego do lokalu, który pozwalałby mu ubiegać się o dodatek mieszkaniowy. Kwestia ta ma być dopiero wyjaśniana w postępowaniu przed organem I instancji. Jeżeli chodzi o odmowę przyjęcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego to zarzut ten ma charakter bardzo ogólny. Jeżeli sytuacja taka rzeczywiście miała miejsce to skarżący winien tę okoliczność uprawdopodobnić podając kto i kiedy odmówił mu przyjęcia wniosku. Samo stwierdzenie, że w sierpniu 2006r. odmówiono mu przyjęcia wniosku jest ogólnikowe i trudno odnieść się do tego zarzutu. Podkreślić należy, iż aby ubiegać się o dodatek mieszkaniowy należy złożyć dokumenty wymienione w art.7 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001r. zaś wzory wniosku oraz deklaracji o dochodach zostały określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 29 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych(Dz.U. nr 156 poz.1817 z późn. zm.). Dla uzyskania dodatku mieszkaniowego konieczne jest zatem złożenie dokumentów wymaganych przez obowiązujące przepisy prawne. Ta część zarzutów skarżącego nie ma jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie gdyż organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Oznacza to, iż sprawa przyznania dodatku mieszkaniowego będzie ponownie rozpoznawana przez organy administracji. Odnośnie zarzutów dotyczących niewłaściwego postępowania urzędników organu administracji to kwestie te reguluje instytucja skargi określona w rozdziale 2 działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisach art.227- 240 kpa uregulowano postępowanie dotyczące skarg na nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników organów administracji. W przepisach tych wyjaśniono co może być przedmiotem skargi, jaki jest organ właściwy do jej rozpoznania i jaka jest dalsza procedura postępowania w tych sprawach. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego dotyczące niewłaściwego postępowania niektórych urzędników organu administracji nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Reasumując sąd uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę I. F.. Podkreślić należy, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z. ponownie wydał decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta została doręczona I. F. w dniu 24 stycznia 2007r. czyli po wniesieniu przez niego skargi. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, które do chwili obecnej nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Mimo wydania nowej decyzji przez organ administracji sąd uznał, iż konieczna jest ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd administracyjny jest bowiem organem kontrolującym działalność organów administracji i obowiązku organu kontrolującego nie uchyla fakt, iż po wniesieniu skargi na decyzję kasacyjną organ I instancji wydał nowa decyzję. W związku z czym sąd rozpoznał sprawę merytorycznie a nie umorzył postępowanie.. W kwestii tej sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 1997r. w sprawie II SA/Wr 854/96 (OSP nr 6 z 1998r. poz.108).