III SA/Łd 190/13

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi P. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...]w przedmiocie zmiany klas glebowych i użytków w operacie ewidencji gruntów oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r Nr 193 poz. 1287) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38 poz. 454), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], zatwierdzającą zmiany klas glebowych i użytków na działce o numerze ewidencyjnym 648/13, stanowiącej własność P.C.. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący tan faktyczny: Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia [...] zawiadomił P.C. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicy A. 46, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie [...]. W dniu 24 sierpnia 2012 r. klasyfikator gleboznawca Wojewódzkiego Biura Geodezji w Ł., w obecności P.C. przeprowadził oględziny ww. działki w zakresie użytków i klas gruntów. W wyniku tych czynności stwierdzono, iż na działce znajduje się murowany budynek mieszkalny, teren wokół wyłożony jest kostką brukową oraz obsadzony krzewami ozdobnymi. W oparciu o przeprowadzoną wizję w terenie sporządzony został operat klasyfikacyjny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 października 2012 r. za numerem [...], wykazujący opisany wyżej stan panujący na gruncie. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o zmianie klas i użytków na działce 648/13 w taki sposób, że dotychczasowy użytek Br-RVI (grunty rolne zabudowane) zmieniono na B (tereny mieszkaniowe). Od powyższej decyzji P.C. złożył odwołanie. Podniósł, że w jego ocenie część działki można zakwalifikować jako odłogi lub grunty zadrzewione i zakrzewione. W uzasadnieniu decyzji z dnia 14 grudnia 2012 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołał brzmienie § 44 ust. 2, § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczył, iż w rozpatrywanej sprawie postępowanie wszczęto z urzędu, a podstawą wprowadzonych zmian był operat klasyfikacyjny z załączonym wykazem zmian danych ewidencyjnych. Powołując się na zgromadzone w sprawie dokumenty organ wskazał, że należąca do P.C. działka nr 648/13 o powierzchni 0,1894 ha, położona jest w Ł. przy ulicy A. 46. Działka ta posiada kształt prostokątny, w środkowej części zabudowana jest domem mieszkalnym o powierzchni 213 m2. Jak wynika z notatki klasyfikatora, przed domem położona jest kostka brukowa i posadzone są krzewy ozdobne, natomiast na części działki położonej za domem, jak widać na załączonej ortofotomapie, znajduje się grunt porośnięty trawą i rośnie kilka drzew i krzewów. Organ odwoławczy uznał, iż Prezydent Miasta Ł. prawidłowo ustalił użytki na działce 648/13, jako użytek "tereny mieszkaniowe" oznaczony symbolem "B", co jest zgodne z systematyką użytków zapisaną w rozporządzeniu. Działka ta, zabudowana budynkiem mieszkalnym, znajduje się w granicach miasta i jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zgodnie z pkt 3.1 załącznika nr 6 do rozporządzenia, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw, itp.), a także ogródki przydomowe. Z załączonych dokumentów nie wynika, że strona prowadzi działalność związaną z produkcją rolniczą czy leśną, również skarżący nie podnosi tej kwestii w swoim odwołaniu. Organ zauważył, iż rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zauważył ponadto, że działka skarżącego jest zagospodarowana (dom, kostka brukowa), rosną na niej rośliny ozdobne i dlatego nie można jej zaliczyć do gruntów ornych odłogowanych (pkt 1 załącznika nr 6). Grunty zadrzewione i zakrzewione zgodnie z pkt 2 załącznika nr 6 stanowią grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, a także: a) śródpolne skupiska drzew i krzewów niezaliczone do lasów b) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych, c) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu, d) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych, e) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów, f) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami, g) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy, poza zwartymi kompleksami lasów, h) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi. Zatem w ocenie organu teren działki 648/13 nie spełnia żadnego kryterium z cytowanego powyżej przepisu i wobec tego nie może być uznany za grunt zadrzewiony i zakrzewiony. Na powyższą decyzję P.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 77 w związku z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu mających istotne znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz zignorowanie okoliczności, wynikającej wprost z mapy, że znaczna część działki, z uwagi na nieprzekraczalną linię zabudowy znajduje się poza murowanym ogrodzeniem i nie jest w ogóle wykorzystywana przez skarżącego, a jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do sąsiednich działek; - art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażające się w braku wyjaśnienia z jakich powodów działka 648/13 nie spełnia żadnego kryterium pkt 2 załącznika nr 6, podczas gdy część działki porośnięta jest sosnami, a podłoże porośnięte jest mchem i stanowi zatem grunt porośnięty roślinnością leśną, którego pole powierzchni jest niniejsze od 0,1000 ha. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego - punktu 2.1 oraz 3.1. załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na chybionym przyjęciu, że cała działka 648/13 o powierzchni 0,1894 ha jako zabudowana w części budynkiem mieszkalnym i znajdująca się w granicach miasta jest w całości wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie P.C., zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ponadto jest fragmentaryczne i nieprzekonujące. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał ponadto, że skarżący był obecny podczas wizji w terenie i nie wniósł zastrzeżeń co do proponowanych zmian użytków, nie stawił się też przed żadnym z organów w celu zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem zgodnie z art. 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, iż w odpowiedzi na skargę organ zawarł wniosek o odrzucenie skargi, bez podania jednak przyczyny takiego żądania. Z treści odpowiedzi na skargę należy wnioskować, iż intencją organu było raczej, by Sąd oddalił skargę, gdyż argumentacja Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nakierowana jest na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zgodne ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, iż jednocześnie Sąd – dokonując kontroli skuteczności wniesienia skargi pod względem formalnym - nie znalazł podstaw do jej odrzucenia, sprawa podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38., poz. 454 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich w właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W świetle treści art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się informacje dotyczące między innymi położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Jak wynika z art. 22 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy oraz z § 44 - 49 rozporządzenia wykonawczego, do obowiązków organów prowadzących ewidencję gruntów (starostów) należy utrzymywanie operatu ewidencji w aktualności, czyli jej aktualizowanie i wprowadzanie w niej zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami. Aktualizacja ta dotyczy m.in. danych o jakich mowa w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organy dokonują aktualizacji z urzędu lub na wniosek, przy czym - w myśl § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego - zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, wprowadza się z urzędu. Na takiej też podstawie dokonano zmian w przedmiotowej sprawie. Po dokonaniu oględzin i badania polowego użytków klas i gruntów na należącej do P.C. działce położonej w Ł. przy ul. A. 46, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 648/13 w obrębie ewidencyjnym [...] stwierdzono, że jest ona zabudowana murowanym budynkiem mieszkalnym o powierzchni 213 m² z podłączonymi mediami miejskimi. Teren wokół nieruchomości wyłożony jest kostką brukową, rosną na nim również krzewy ozdobne. Na części działki położonej za domem znajduje się grunt porośnięty trawą oraz kilkoma drzewami i krzewami. Ponadto stwierdzono, że w przedniej części działki znajdują się: zbiornik gazu z podłączeniem, urządzenia kanalizacji lokalnej i przyłącze energetyczne. Z tyłu budynku natomiast, zbudowana została studnia głębinowa z podłączeniem. Powyższe ustalenia organów oraz materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie doprowadziły Sąd do wniosku, że zapis użytku B - tereny mieszkaniowe na ww. działce został dokonany prawidłowo. Zgodnie bowiem z pkt 3 załącznika nr 6 rozporządzenia wykonawczego, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał również, że nie można działki skarżącego zaliczyć do gruntów ornych odłogowanych (pkt 1 załącznika nr 6), czy też gruntów zadrzewionych i zakrzewionych (pkt 2 załącznika nr 6) zgodnie z jego wnioskiem zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Działka skarżącego nie możne zostać zaliczona do gruntów ornych odłogowych, gdyż grunt na tej działce porośnięty jest roślinnością ozdobną i nie stanowi odłogu rolnego. W toku postępowania strona nie powoływała się ponadto na żadne dokumenty, potwierdzające prowadzenie działalności rolniczej czy leśnej. Działka skarżącego, jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, znajduje się w granicach miasta, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a zatem zgodnie z powołanym wyżej pkt 3.1 załącznika nr 6 do rozporządzenia winna być klasyfikowana jako użytek "tereny mieszkaniowe". W myśl natomiast pkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia, grunty zadrzewione i zakrzewione stanowią grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, a także: a) śródpolne skupiska drzew i krzewów niezaliczone do lasów b) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych, c) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu, d) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych, e) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów, f) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami, g) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy, poza zwartymi kompleksami lasów, h) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie niewątpliwie wynika, że teren działki 648/13 nie spełnia żadnego kryterium z cytowanego powyżej przepisu, jest to bowiem typowy teren mieszkaniowy, obsadzony głównie roślinnością ozdobną. Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy prawa materialnego – powyżej wskazanego załącznika nr 6 do rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Warto podkreślić, że celem czynności dokonanych przez organ w postaci oględzin działki skarżącego i badań polowych znajdujących się na niej użytków i klas gruntów było ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków faktycznego sposobu użytkowania gruntu. Jak już bowiem wyżej wskazano, zaliczanie gruntów do określonego użytku gruntowego odbywa się ze względu na sposób ich faktycznego zagospodarowania. W rezultacie podjętych działań, operat ewidencji gruntów i budynków pozostawał w zgodności z dokumentacją i materiałami źródłowymi, co z kolei uzasadniało wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...]. Zaznaczyć należy, że skarżący był obecny podczas przeprowadzonej wizji w terenie i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do proponowanych zmian. Na "Protokole proponowanych zmian w klasyfikacji gruntów" z dnia 24 sierpnia 2012 r. (k. 9 akt admin.) widoczny jest podpis strony pod informacją o proponowaną przez klasyfikatora gruntów zmianą oznaczenia jego działki z B-RVI na B. Brak jest jednocześnie informacji o zgłoszonych przez skarżącego uwagach do proponowanej zmiany klasyfikacji działki o nr ewid. 648/13. Przeprowadzone czynności nie dały podstaw do stwierdzenia, że działka nie jest faktycznie wykorzystywana przez jej właściciela na cele mieszkaniowe O wykorzystaniu działki na powyższy cel świadczy bowiem wybudowany w części centralnej terenu budynek mieszkalny oraz związane z nim urządzenia niezbędne do codziennego funkcjonowania, jak również zagospodarowanie terenu ozdobną roślinnością. Powyższe wynika również z załączonej do akt sprawy ortofotomapy. Fakt, iż część działki znajdująca się za domem porośnięta jest trawą, zaś jej koniec porasta niewielkie skupisko drzew nie jest równoznaczne z tym, iż jest to teren niewykorzystany mieszkaniowo, odłóg czy też grunt zadrzewiony lub zakrzewiony. Zgodnie bowiem z cytowanym pkt 3 załącznika nr 6 rozporządzenia wykonawczego, do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte nie tylko pod budynki mieszkalne, ale również pod urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Jak wynika tymczasem z dokumentacji geodezyjnej, na terenie położonym za domem, oprócz trawy, kilku drzew i krzewów, znajduje się również studnia głębinowa zaopatrująca nieruchomość w wodę, co potwierdza, że obszar ten funkcjonalnie związany jest z częścią mieszkaniową. Za chybione Sąd uznał także podnoszone w skardze zarzuty natury procesowej – naruszenia art. 77, 6, 7 oraz 8 k.p.a. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w postaci map i szkiców terenu oraz podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia. Działały również niewątpliwie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu, nie ma również podstaw do postawienia organom zarzutu nieprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż strona była zawiadamiana prawidłowo o wszystkich czynnościach dowodowych, podejmowanych w postępowaniu wyjaśniającym. Przed wydaniem decyzji organy poinformowały skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z której jednak nie skorzystał. Był on również obecny podczas przeprowadzanych czynności w terenie, jednak nie wniósł zastrzeżeń co do proponowanych zmian użytków. Wbrew zarzutowi skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest logiczne i zrozumiałe, zawiera również w swej treści wszystkie niezbędne, przewidziane prawem elementy. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły uzasadnienia, a Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Tym samym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. D.Cz.