III SA/Łd 190/25

Dnia 28 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Starszy asystent sędziego Dominika Trella, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 roku sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości O. Spółki Akcyjnej w upadłości z siedzibą w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 21 listopada 2019 roku nr 14/RP/2019 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę. 3 sierpnia 2017 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy (dalej: COP lub IP RPO WŁ) zawarło z Ox. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka lub beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-00 o nazwie "Wdrożenie kosmetyków body care i produktów chemii gospodarczej z wykorzystaniem naturalnych organicznych surowców i nanokompozytów". 17 stycznia 2018 r. beneficjent przedłożył do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-004, wnioskując o zaliczkę w kwocie 1 748 000 zł. Zaliczka została wypłacona 13 sierpnia 2018 r. 5 października 2018 r. beneficjent przedłożył kolejny wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-005, tym razem refundacyjną, kosztów poniesionych w projekcie. 12 października 2018 r. przedłożył wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 rozliczający zaliczkę z 13 sierpnia 2018 r. Dokonał jednocześnie zwrotu niewykorzystanej w części zaliczki w kwocie 1 144 670,10 zł. Dokonując weryfikacji powyższych wniosków o płatność, COP ocenił prawidłowość postępowania beneficjenta przy realizacji zamówienia, pn.: Dostawa robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji w ramach poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP w RPO WŁ na lata 2014-2020, (w tym: roboty i materiały budowlane, instalacja do produkcji półproduktów do wyrobu chemii gospodarczej, instalacja do produkcji półproduktów do wyrobu "body care", automatyczna linia do napełniania opakowań z atomizerem, zakrętką lub zamknięciem "fliptop", automatyczna linia do napełniania opakowań typu "doypack", automatyczna linia do napełniania opakowań standardowych, automatyczna maszyna do produkcji opakowań PET, forma do produkcji preform PET). Konkludując, wskazało, że z dokumentacji w zakresie przedmiotowego zamówienia wynika, że spółka w treści zapytania ofertowego dotyczącego powyższego zamówienia, określiła trzy dyskryminujące warunki udziału w postępowaniu. Z kolei określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia utrudniło uczciwą konkurencję, jak również równe traktowanie wykonawców. Zatem na podstawie § 12 ust. 7 umowy o dofinansowanie, w przypadku stwierdzenia, że beneficjent w sposób nieprawidłowy poniósł wydatki na udzielenie zamówienia publicznego realizowanego ze środków publicznych w ramach projektu, IP RPO WŁ wymierzyła korektę finansową w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. 2018 poz. 971). Pismem z 30 października 2018 r. IP RPO WŁ poinformowała spółkę o stwierdzonych nieprawidłowościach, wskazując, iż w związku z ich wystąpieniem, na wydatki przedłożone do wniosku o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-005 poniesione na podstawie umowy nr 1/08/2017/11.3.1 zawartej 2 sierpnia 2017 r. z wykonawcą Sx. Sp. z o. o. na dostawę robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji, została nałożona korekta finansowa w wysokości 25% wydatków kwalifikowalnych. 9 listopada 2018 r. beneficjent złożył zastrzeżenia w przedmiocie nałożenia korekty finansowej w wysokości 25%. W trakcie analizy dokumentacji przedłożonej do wniosku o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 COP stwierdziło nieprawidłowości w sposobie wykorzystania zaliczki otrzymanej 13 sierpnia 2018 r. Beneficjent z otrzymanej zaliczki w wysokości 1 748 000 zł prawidłowo wydatkował kwotę 241 987,63 zł oraz dokonał zwrotu na konto IP RPO WŁ części zaliczki w wysokości 1 144 670,10 zł. IP RPO WŁ wskazała, że w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie zaliczek w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2017 poz. 2367) oraz § 9 ust. 8 umowy o dofinasowanie projektu z dnia 3 sierpnia 2017 r. rozliczenie zaliczki następuje na podstawie w pełni opłaconych dokumentów księgowych na łączną wartość dofinansowania odpowiadającą kwocie przekazanej zaliczki lub dokonaniu zwrotu niewykorzystanej zaliczki lub jej części w terminie 60 dni. W sprawie termin rozliczenia zaliczki upłynął 12 października 2018 r. Dokumentami pozwalającymi na prawidłowe rozliczenie zaliczki są: faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...], faktura nr [...]. Pozostałe przedłożone faktury, tj. faktura nr [...], faktura nr [...] oraz faktura nr [...], obejmują wydatki poniesione 15 października 2018 r., tj. po terminie, w jakim beneficjent był uprawniony do wykorzystania zaliczki. 12 października 2018 r. beneficjent dobrowolnie zwrócił niewykorzystaną przez siebie część zaliczki w kwocie 1 144 670,10 zł. Zatem dalszemu rozliczeniu podlegała kwota zaliczki w wysokości 603 329,90 zł. Faktury uznane za dokumenty rozliczające zaliczkę, obejmowały kwotę dofinansowania w wysokości 322 650,17 zł. Pozostała kwota otrzymanego dofinansowania w wysokości 280 679,73 zł - w związku z poniesieniem tej części wydatków po terminie, tj. po 12 października 2018 r. - nie mogła w ocenie COP zostać zakwalifikowana jako kwota wykorzystana w ramach zaliczki, wobec czego podlega zwrotowi. Z uwagi na stwierdzone przez IP RPO WŁ uchybienia dotyczące postępowania, pn.: Dostawa robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji w ramach poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP w RPO WŁ na lata 2014-2020, kwota prawidłowo rozliczonej zaliczki została pomniejszona o 25% korektę finansową, co daje kwotę 241 987,63 zł (kwota 25% korekty nałożona na dofinansowanie w wysokości 322 650,17 zł wynosi 80 662,54 zł). Wobec czego kwota środków nieprawidłowo wydatkowanej zaliczki wyniosła 361 342,27 zł. Pismem z 16 maja 2019 r. IP RPO WŁ na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869, dalej: "u.f.p.") wezwała beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania środków w kwocie 361 342,27 zł, które zostały dotychczas wypłacone beneficjentowi na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność z 17 stycznia 2018 r. Beneficjent nie dokonał zwrotu w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym 5 czerwca 2019 r. IP RPO WŁ zawiadomiła spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób dokonania zwrotu. Decyzją z 19 lipca 2019 r. Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi określił spółce kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu z tytułu wypłaconych środków finansowych na podstawie umowy z 3 sierpnia 2017 r. o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie kosmetyków body care i produktów chemii gospodarczej z wykorzystaniem naturalnych organicznych surowców i nanokompozytów" w wysokości 361 342,27 zł. Kwota do zwrotu została wskazana w odniesieniu do kwoty zaliczki wypłaconej stronie 13 sierpnia 2018 r. 8 sierpnia 2019 r. spółka złożyła odwołanie. Decyzją z 21 listopada 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 19 lipca 2019 r. W uzasadnieniu podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji w kwestii naruszenia przez beneficjenta zasad uczciwej konkurencji poprzez zażądanie od potencjalnych oferentów nieproporcjonalnych do przedmiotu zmówienia warunków w zakresie wykazania się doświadczeniem w wykonaniu robót budowlanych oraz w zakresie legitymowania się polisami ubezpieczeniowymi na kwotę co najmniej 15 mln zł. W kwestii prawidłowości rozliczenia zaliczki stwierdził, że zgodnie z zapisami § 9 ust. 8 umowy o dofinasowanie projektu z 3 sierpnia 2017 r., beneficjent zobowiązany był rozliczyć zaliczkę, w terminie 60 dni, od daty jej otrzymania, na podstawie wniosku o płatność, tj. od dnia następnego po dacie wpływu na konto beneficjenta. Termin rozliczenia zaliczki upłynął 12 października 2018 r. W odniesieniu do środków zaliczki w wysokości 361 342,27 zł, zaistniały przesłanki, które pozwalają zakwalifikować je jako wykorzystane z naruszeniem procedur, o których stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Tym samym zastosowanie znalazł art. 207 ust. 8 pkt 1 i 2 u.f.p. pozwalający na zażądanie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej zaliczki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi) wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 80/20, po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 21 listopada 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 19 lipca 2019 r. oraz zasądził od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 14 431 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA w Łodzi uchylając decyzje organów obu instancji podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie podstawę prawną wydania decyzji nakładających na spółkę obowiązek zwrotu części dofinansowania na realizację projektu stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: "ustawa wdrożeniowa"), ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów prezentowane w toku kontrolowanego postępowania, że nieproporcjonalny jest warunek wykazania wykonania 3 robót budowlanych o wartości co najmniej 10 mln zł netto każda, biorąc pod uwagę fakt, że definicja "robót budowlanych" w zapytaniu ofertowym (pkt 8 lit. B) ograniczyła ich zakres do robót budowlanych i instalacji, z wyłączeniem linii do napełniania opakowań, urządzenia do produkcji opakowań PET oraz formy do produkcji preform PET, tj. urządzeń do konfekcjonowania i pakowania, a więc wbrew twierdzeniom strony warunek ten nie dotyczył całego przedmiotu zamówienia. Także wartość wymaganej przez zamawiającego polisy oraz środków finansowych lub zdolności kredytowej na poziomie 15 mln zł jest znacząco wyższa niż wartość zamówienia. Ponadto oba te warunki muszą być spełnione równocześnie oraz przez cały czas trwania realizacji zamówienia. Sąd zgodził się zatem z organem, że tak sformułowane warunki wykraczają poza zakres konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci należytego wykonania zamówienia. Ponadto zamieszczając w treści analizowanego zapytania ofertowego wszystkie trzy dyskryminujące warunki, beneficjent zawęził w sposób nieuzasadniony konkurencyjność. Sąd I instancji stwierdził, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 1303/2013"), rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej. Możliwość powstania szkody w ocenie sądu I instancji należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W konsekwencji dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki: - po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie), - po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Przy czym możliwość powstania szkody, jak zaznaczył sąd I instancji, należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W ocenie sądu I instancji zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że dostrzeżone przez organ nieprawidłowości faktycznie zaistniały. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa we wskazanych przepisach. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i obszerne wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jednocześnie organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych odwołaniu skarżącej. W ocenie sądu ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe. Dalej sąd I instancji uznał, ze organy jednak w sposób nieuprawniony odmówiły spółce uznania wydatków udokumentowanych fakturami: nr [...], nr [...] oraz nr [...], poniesionymi po 12 października 2018 r., tj. po terminie, w jakim beneficjent był uprawniony do wykorzystania zaliczki. Zgodnie z § 7 ust. 6 umowy o dofinansowanie szczegółowe zasady kwalifikowalności wydatków określają przepisy prawa unijnego oraz krajowego, zasady programowe i wytyczne w szczególności Wytyczne programowe w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 (EFRR) i regulamin konkursu. Zgodnie zaś z § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie beneficjent otrzymaną zaliczkę zobowiązany jest rozliczyć, w termie 60 dni, od daty jej otrzymania, na podstawie wniosku o płatność. Od dnia następnego po dacie wpływu na konto beneficjenta. Nierozliczenie zaliczki w terminie skutkuje naliczeniem odsetek, na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wniosku o płatność lub zwrocie zaliczki. Zgodnie z zapisami rozdziału 6.4 pkt 5 Wytycznych programowych z 12 kwietnia 2017 r. dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności. Z kolei za datę poniesienia wydatku przyjmuje się w przypadku wydatków pieniężnych dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą – datę obciążenia rachunku bankowego beneficjenta, tj. datę księgowania operacji (rozdział 6.6 pkt 6 lit. a ppkt i). Za niesporne sąd I instancji uznał ustalenia, że termin rozliczenia zaliczki otrzymanej przez spółkę 13 sierpnia 2018 r. upływał 12 października 2018 r., 3 z 8 faktur przedstawionych do rozliczenia zaliczki na podstawie wniosku o płatność RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 z 13 sierpnia 2018 r. zostały opłacone 15 października 2018 r. Okoliczność ta wynika w sposób nie budzący wątpliwości z wyciągu z rachunku bankowego skarżącej w [...] potwierdzającego, że datą księgowania spornych faktur był 15 października 2018 r. Organy przyjęły, że wydatki te zostały uczynione po terminie rozliczenia zaliczki i zostały uznane za wydatki niekwalifikowalne podlegające zwrotowi. Sąd I instancji podkreślił, że środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. W ocenie sądu w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że poniesienie wydatków udokumentowanych zakwestionowanymi fakturami spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreślił, że projekt został przez spółkę zrealizowany, a zapłata za faktury dotyczyła wydatków przewidzianych w projekcie. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie ze szkodą "nie mieliśmy do czynienia", bezsporne jest bowiem, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone. Przedstawiając dowody zapłaty faktur do rozliczenia zaliczki, spółka wskazała, że polecenia zapłaty wszystkich 8 faktur zostały przez nią złożone w tym samym dniu, tj. 12 października 2018 r. Dokumenty potwierdzające tę okoliczność spółka załączyła także do skargi. Zdaniem sądu organy w tym postępowaniu nie wyjaśniły zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób prawidłowy okoliczności związanych z zapłatą po terminie 3 spornych faktur, ani nie uprawdopodobniły, że zapłata za faktury po terminie rozliczenia zaliczki, tj. 15 października 2018 r. spowodowała choćby potencjalną szkodę w budżecie UE, czym naruszyły art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wobec czego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić przyczyny opóźnienia w realizacji poleceń przelewów skarżącej, a następnie rozważyć, czy ewentualne poniesienie wydatków z tytułu 3 spornych faktur 15 października 2018 r. doprowadziło przynajmniej potencjalnie do uszczerbku finansowego w budżecie UE, czy też może być uznane za uchybienia formalne nierodzące obowiązku zwrotu środków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Łódzkiego, przedstawiając liczne zarzuty oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 247/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku WSA w Łodzi z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 80/20, w sprawie ze skargi beneficjenta na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 21 listopada 2019 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu UE, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądził od strony na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego koszty postępowania kasacyjnego. NSA uchylając wyrok WSA w Łodzi z 18 listopada 2020 r. stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym skutków zapłaty, po terminie rozliczenia zaliczki, należności wynikających z trzech faktur jest sformułowane w sposób niejasny, przez co stanowisko sądu I instancji jest niezrozumiałe. W ocenie sądu odwoławczego z wywodów sądu I instancji jednoznacznie nie wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa procesowego i w jakim stopniu miało to wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona przez sąd I instancji argumentacja jest niespójna, w końcowych wnioskach wzajemnie sprzeczna, sprawiając, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznym. Sąd I instancji najpierw stwierdza, że zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że dostrzeżone przez organ nieprawidłowości faktycznie zaistniały. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa we wskazanych przepisach. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i obszerne wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jednocześnie organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej. W ocenie sądu I instancji ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe. Po czym w końcowej części uzasadnienia sąd I instancji stwierdził, że organy w tym postępowaniu nie wyjaśniły, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób prawidłowy okoliczności związanych z zapłatą po terminie 3 spornych faktur, ani nie uprawdopodobniły, że zapłata za faktury po terminie rozliczenia zaliczki, tj. 15 października 2018 r., spowodowała choćby potencjalną szkodę w budżecie UE, czym naruszyły art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia stwierdził, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że poniesienie wydatków udokumentowanych zakwestionowanymi fakturami spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreślić trzeba, że projekt został przez skarżącą zrealizowany, a zapłata za faktury dotyczyła wydatków przewidzianych w projekcie. W ocenie sądu I instancji w rozstrzyganej sprawie ze szkodą nie mieliśmy do czynienia, bezsporne jest bowiem, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone. Następnie uchyla zaskarżoną decyzję i nakazuje organowi ustalić przyczyny opóźnienia w realizacji poleceń przelewów skarżącej, a następnie rozważyć, czy ewentualne poniesienie wydatków z tytułu 3 spornych faktur 15 października 2018 r. faktycznie doprowadziło przynajmniej potencjalnie do uszczerbku finansowego w budżecie UE, czy też może być uznane za uchybienia formalne, nierodzące obowiązku zwrotu środków. Jednocześnie sąd I instancji nie odniósł się przy tym do pełnej argumentacji organu. Pominął zasadniczą kwestię podnoszoną przez organ w zaskarżonej decyzji, tj. w ocenie organu niekwalifikowalności wydatku poczynionego po terminie rozliczenia zaliczki i braku podstaw do ustalania przyczyn opóźnionej zapłaty. Tymczasem NSA nie może zastępować sądu I instancji i dokonywać kontroli legalności decyzji administracyjnych we wszystkich jej aspektach. Rolą sądu odwoławczego jest kontrola instancyjna wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Z tych też względów, wobec tak sformułowanego uzasadnienia, nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy, w ocenie sądu odwoławczego nie sposób było dokonać merytorycznej oceny dalszych zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego. Sąd odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji powinien się odnieść do podnoszonej przez organ, jako istotnej, wręcz zasadniczej dla wyniku sprawy, kwestii kwalifikowalności wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki, zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii wystąpienia szkody czy potencjalnej szkody na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, skutecznie niepodważonego skargą kasacyjną, zgodnie z którym zapłata 3 faktur nastąpiła po terminie rozliczenia zaliczki. Jeśli sąd I instancji uzna, że stan faktyczny nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, powinien wskazać, w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe, jaką okoliczność należy ustalić, ewentualnie jaki związek może mieć ustalenie przyczyny spóźnionej zapłaty z kwestią kwalifikowalności wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki. Pismem z 27 marca 2025 r. syndyk masy upadłości skarżącej zawiadomił, że postanowieniem z 25 lutego 2025 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi ogłosił upadłość skarżącej, wyznaczając syndyka do prowadzenia na rzecz upadłego, m.in. postępowania sądowoadministracyjnego, lecz w imieniu własnym. 8 maja 2025 r. WSA w Łodzi na posiedzeniu jawnym rozpoznał sprawę ze skargi syndyka na decyzję organu II instancji z 21 listopada 2019 r., zamknął rozprawę oraz postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia do 22 maja 2025 r. W piśmie z 19 maja 2025 r. syndyk złożył wniosek o otwarcie na nowo zamkniętej rozprawy i dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. pisma COP z 13 maja 2025 r. na okoliczność zaistniałej zmiany stanowiska organu I instancji w zakresie dotyczącym wyrażenia zgody na obniżenie nałożonej na skarżącą korekty finansowej z 25% do 5% oraz złożenia propozycji całościowego rozliczenia projektu, na podstawie którego powstał spór w sprawie. 22 maja 2025 r. WSA w Łodzi na ogłoszeniu orzeczenia postanowił odroczyć ogłoszenie orzeczenia do 28 maja 2025 r. z uwagi na szczególnie zawiły charakter sprawy oraz konieczność analizy wniosków syndyka zawartych w piśmie z 19 maja 2025 r., które wpłynęło do sądu 21 maja 2025 r., działając na podstawie art. 139 § 1 i 2 w zw. z art. 162 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), oraz wezwać organ II instancji o przesłanie drogą elektroniczną do 27 maja 2025 r. pisma COP z 1 marca 2023 r. o sygn. WK.MT-02.03.01-009-0564/23-64, na które powołuje się syndyk w piśmie z 19 maja 2025 r. wraz z ewentualnym stanowiskiem dotyczącym pisma syndyka i zawartych w nim wniosków. W piśmie z 27 maja 2025 r. organ II instancji wyjaśnił, że w załączeniu przesyła pismo COP z 1 marca 2023 r. oraz wnosi o oddalenie wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy, ponieważ zgodnie z jego wiedzą nie została wydana żadna decyzja organu zmieniająca zaskarżoną decyzję ani decyzja obniżająca wysokość nałożonej korekty. W piśmie z 27 maja 2025 r. COP wyjaśnił, że pismo z 13 maja 2025 r. zostało przygotowane na skutek omyłki, gdyż dla potrzeb określenia kwoty podlegającej wypłacie beneficjentowi przyjęto korektę w wysokości wynikającej z pisma COP z 1 marca 2023 r., wydanego poza trybem toczących się w niniejszej sprawie postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Z uwagi na powyższe określenie kwoty, która mogłaby zostać wypłacona beneficjentowi w czerwcu 2025 r., nastąpi po rozstrzygnięciu niniejszej sprawy przez WSA w Łodzi. 28 maja 2025 r. WSA w Łodzi ogłosił w niniejszej sprawie wyrok oddalający skargę i podał ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, które zostały rozwinięte w niniejszym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd I instancji. Ponadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. NSA w wyroku z 14 stycznia 2025 r. wyraźnie wskazał, że obowiązkiem WSA w Łodzi ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena, czy organ wypełnił obowiązek prawidłowego wykazania spełnienia przesłanki wystąpienia szkody w kontekście wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki, a jeśli tak, to czy szkoda ta miała charakter szkody realnej czy potencjalnej w budżecie UE. Należy zatem zbadać poprawność stanowiska organu administracji przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tzn. kwestię kwalifikowalności czy też niekwalifikowalności wydatku (pod postacią zapłaty 3 faktur) poniesionego przez beneficjenta po terminie rozliczenia zaliczki i czy wydatek ten faktycznie doprowadził przynajmniej potencjalnie do uszczerbku finansowego w budżecie UE, czy też może być uznany za uchybienie formalne, nierodzące obowiązku zwrotu środków. Przy tym wyżej przedstawioną ocenę należy dokonać z uwzględnieniem stanowiska stron sporu, a w szczególności skarżącej, jakie ta zawarła w uzasadnieniu skargi oraz dodatkowo prezentowanego na rozprawie 8 maja 2025 r., w którym negowała istnienie szkody realnej, jak również szkody potencjalnej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wystąpiła natomiast szkoda realna, którą należycie wykazano w ten sposób, że stwierdzono naruszenie harmonogramu realizacji projektu, który strona sama określiła, a zatem doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie (nieprawidłowość). Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi zaś, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Mowa tu o środkach pochodzących z budżetu UE (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika zatem, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem jest, że poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę (np. wyroki NSA: z 14 września 2023 r., I GSK 1283/22; z 13 kwietnia 2023 r.; I GSK 173/19; z 11 października 2018 r., I GSK 931/18; z 12 października 2018 r., I GSK 1076/18; z 11 lipca 2018 r., I GSK 712/18; wyroki: WSA w Warszawie z 13 października 2017 r., V SA/Wa 1316/17; WSA w Gliwicach z 12 marca 2018 r., IV SA/Gl 815/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez zgodność z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu rozumie się nie tylko zgodność z normami proceduralnymi, lecz także i innymi regulacjami wynikającymi z prawa ustrojowego, czy prawa materialnego. Wyrażenie to obejmuje swym zakresem również wytyczne do poszczególnych programów wydawane przez właściwego ministra do spraw rozwoju regionalnego. Z kolei w umowach o dofinansowanie projektów ze środków europejskich umieszczane są postanowienia obligujące beneficjentów do przestrzegania tych wytycznych, na co wprost wskazuje art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. I choć wytyczne posiadają odmienny charakter prawny od ustaw i rozporządzeń, bo nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w świetle art. 87 Konstytucji RP, to należy je zaliczyć do przepisów (procedur) obowiązujących przy wykorzystaniu środków z budżetu UE, które w głównej mierze kierowane są do podmiotów zaangażowanych w realizację określonego programu, w szczególności do jego beneficjentów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 kwietnia 2024 r., III SA/Po 72/24; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., I GSK 173/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie do obowiązujących procedur zalicza się w szczególności umowę nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-00 z 3 listopada 2017 r. o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie kosmetyków body care i produktów chemii gospodarczej z wykorzystaniem naturalnych organicznych surowców i nanokompozytów", regulamin konkursu oraz Wytyczne programowe w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 (EFRR) z 12 kwietnia 2017 r. r. Dodatkowo należy uwzględnić, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Umowa taka określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane i stanowi istotny podstawę realizacji projektu. Należy także wskazać, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce, w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych, powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. W konsekwencji wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej. Dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki: a) po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych, m.in. w umowie o dofinansowanie lub/i wytycznych); b) po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II GSK 917/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z regulacji powyższych wynika, że wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania jest możliwe po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie procedur ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent, jest najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącym przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania. Zatem rozstrzygnięcie sporu między stronami wymaga przesądzenia, czy wskazywane przez organ uchybienia mieszczą się w pojęciu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i w konsekwencji musiały skutkować nałożeniem określonych w zaskarżonej decyzji korekt finansowych. Szczegółowe zasady dofinansowania projektu (czyli przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego - art. 5 pkt 9 ustawy wdrożeniowej), a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy zawieranej między beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania, a instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania. W niniejszej sprawie, na co trzeba zwrócić uwagę również w kontekście argumentacji skarżącej prezentowanej w skardze oraz na rozprawie 8 maja 2025 r., zostało już przesądzone w uzasadnieniu wyroku WSA z 18 listopada 2020 r., że skarżąca w treści zapytania ofertowego dotyczącego przedmiotowego zamówienia, określiła trzy dyskryminujące warunki udziału w postępowaniu (tj. wykonanie 3 robót budowlanych o wartości co najmniej 10 mln zł netto każda, posiadanie środków finansowych lub zdolności kredytowej w wysokości nie niższej niż 15 mln zł brutto oraz posiadanie przez oferenta ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej związanej z przedmiotem zamówienia na kwotę nie mniejszą 15 mln zł), co spowodowało rażące i bezzasadne ograniczenie konkurencji w postępowaniu oraz eliminację wykonawców mogących ubiegać się o przedmiotowe zamówienie zdolnych do jego wykonania. Należy zgodzić się z WSA w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2020 r. uznał, iż rację mają organy obu instancji w zakresie ustalenia naruszenia przez beneficjenta zasady proporcjonalności, ponieważ ustanowione przez beneficjenta kryteria dostępu do zamówienia stanowiły kryteria nadmierne i nieproporcjonalne. Należy podkreślić, że poczynione w tym zakresie ustalenia organów są prawidłowe i jednoznacznie wskazują, że beneficjent w ramach przeprowadzonego przetargu, naruszył zarówno przepisy prawa unijnego, jak i Wytycznych programowych z 12 kwietnia 2017 r. oraz zapisy umowy o dofinansowanie. W tym zakresie należy przyznać rację WSA w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2020 r. stwierdził, że naruszenie przez beneficjenta wyżej wskazanych procedur, skutkowało jednocześnie powstaniem szkody (tj. nieprawidłowości) w budżecie UE w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Należy uznać, że szkoda w przedmiotowej sprawie może przejawiać się w fakcie poniesienia nieuzasadnionego wydatku, wynikającego z zakłócenia konkurencji i przedstawienia mniej korzystnych finansowo ofert. Dlatego też charakter, waga i wpływ na ograniczenie konkurencyjności trzech stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniały zastosowanie maksymalnego poziomu korekty finansowej w wysokości 25% zgodnie z pkt 12 załącznika do rozporządzenia z 29 stycznia 2016 r., w sytuacji gdy przepis ten pozwala na obniżenie wysokości stawki do 10% lub 5% w zależności od charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. W uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2020 r. wyraźnie wskazano, że warunki udziału w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w sposób nieproporcjonalny, w związku z powyższym zasadne było nałożenie korekty finansowej w wysokości 25% na wydatki kwalifikowalne objęte przedmiotowym zamówieniem. Zastosowanie korekty na poziomie 25% zostało przekonująco uzasadnione, WSA w Łodzi wziął pod uwagę charakter naruszenia, które dotyczyło podstawowych zasad udzielania zamówień i uznał to naruszenie za istotne, które spowodowało ograniczenie konkurencyjności przez określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, a wysokość korekty finansowej odpowiadała wysokości szkody. Zdaniem WSA w Łodzi określenie warunku wartości przeprowadzonych robót budowlanych opisanych w pkt. 8 lit. B ppkt 1 i 2 zapytania ofertowego, jak również warunków określonych w pkt. 8 lit. D ppkt 1 lit. a i b mogło w sposób znaczący ograniczyć konkurencję, zawężając krąg potencjalnych wykonawców. W związku z tym sąd orzekający w niniejszym składzie nie widział potrzeby przytaczania całości rozważań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2020 r. w zakresie naruszenia przez skarżącą zasad prawidłowej konkurencji oraz zastosowania stawki procentowej w maksymalnej wysokości jako współmiernej do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 stycznia 2025 r., sąd orzekający w niniejszym składzie nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że organy w sposób nieuprawniony odmówiły jej jako beneficjentowi uznania wydatków, udokumentowanych fakturami o numerach [...], [...] oraz [...], poniesionych po 12 października 2018 r., tj. po terminie, w jakim beneficjent był uprawniony do wykorzystania zaliczki. Zgodnie z § 7 ust. 6 umowy o dofinansowanie szczegółowe zasady kwalifikowalności wydatków określają przepisy prawa unijnego oraz krajowego, zasady programowe i wytyczne w szczególności Wytyczne programowe w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 (EFRR) i regulamin konkursu. Zgodnie zaś z § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie beneficjent otrzymaną zaliczkę zobowiązany jest rozliczyć, w termie 60 dni, od daty jej otrzymania, na podstawie wniosku o płatność, tj. od dnia następnego po dacie wpływu na konto beneficjenta. Nierozliczenie zaliczki w terminie skutkuje naliczeniem odsetek, na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wniosku o płatność lub zwrocie zaliczki. W szczególnych przypadkach IP RPO WŁ na wniosek beneficjenta złożony w terminie na rozliczenie zaliczki może wydłużyć termin jej rozliczenia. Zgodnie z zapisami rozdziału 6.4 pkt 5 Wytycznych programowych z 12 kwietnia 2017 r. dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności. Z kolei za datę poniesienia wydatku przyjmuje się w przypadku wydatków pieniężnych dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą - datę obciążenia rachunku bankowego beneficjenta, tj. datę księgowania operacji (rozdział 6.6 pkt 6 lit. a ppkt i ww. wytycznych). Ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że termin rozliczenia zaliczki otrzymanej przez skarżącą 13 sierpnia 2018 r. upływał 12 października 2018 r. oraz że 3 z 8 faktur przedstawionych do rozliczenia zaliczki na podstawie wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę z 13 sierpnia 2018 r. zostały opłacone 15 października 2018 r. Okoliczność ta wynika z wyciągu z rachunku bankowego skarżącej, potwierdzającego, że datą księgowania spornych faktur był 15 października 2018 r. A zatem nie ulega wątpliwości, że wydatki te zostały dokonane po terminie wykorzystania zaliczki. Wobec powyższego wydatki za opłacenie tych faktur o numerach [...], [...] oraz [...] należało uznać za wydatki niekwalifikowalne podlegające zwrotowi, gdyż nie spełniały wymogów wynikających z podrozdziału 6.2 Wytycznych programowych. Jak bowiem wskazują Wytyczne wydatkiem kwalifikowalnym, jest m.in. wydatek poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, niezbędny do realizacji celów projektu, jeżeli został poniesiony w związku z realizacją projektu oraz dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (rozdział 6.2 pkt 3 lit. e, f, g Wytycznych programowych). Tak więc nieprawidłowość to również nieracjonalność lub nieefektywność w realizacji projektu, a z nią mamy do czynienia także wówczas, gdy beneficjent realizuje dane zadanie w sposób nieterminowy, a zatem opóźnia się z wykonaniem zadania w taki sposób, że nie jest możliwe jego wykorzystanie przez osoby, dla których dedykowane było przedsięwzięcie. W takiej sytuacji skoro sporne wydatki nie zostały dokonane zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, bowiem nie są zgodne z treścią zatwierdzonego wniosku o dofinansowanie realizowanego projektu, to także z punktu widzenia racjonalności dokonanie wydatków po terminie wykorzystania zaliczki nie może zostać uznane za spełniające ten wymóg. Istotą problemu w przedmiotowej sprawie jest również kwestia ustalenia, czy środki wydatkowane na opłacenie faktur po terminie wykorzystania zaliczki, określonym w umowie o dofinansowanie, stanowiące wydatki niekwalifikowalne, mogą korzystać z ochrony prawnej i być finansowane z budżetu UE, w sytuacji gdy brak jest przepisu prawnego na finansowanie wydatków uznanych za niekwalifikowalne. Skarżąca, zawierając umowę o dofinansowanie projektu, przyjęła na siebie obowiązki wynikające wprost z zapisów umowy, które stanowią element procedury wdrażania, do której odnosi się art. 184 u.f.p. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dokonując wydatków niekwalifikowalnych z przekazanej zaliczki, naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Należy wskazać, że naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE, oznacza obowiązek stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Sąd przyjął zatem, że skoro zapłata za sporne faktury jest wydatkiem niekwalifikowalnym i w związku z tym naruszono procedury, to wystąpiła szkoda, ponieważ środki zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem na realizację projektu objętego dofinansowaniem, a faktury nie zostały zapłacone w terminie. W ocenie sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz wskazane regulacje Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wykazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i wpisują się w hipotezę normy prawnej art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur (tu: umowy o dofinansowanie w zw. z wytycznymi). Zgodnie z dyspozycją ww. normy w takiej sytuacji środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda realna. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość, natomiast szkoda potencjalna ma miejsce wtedy, gdy wydatek poniesiony przez beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiałoby doprowadzić do powstania szkody. W niniejszej sprawie szkoda realna polega na wykorzystaniu przez beneficjenta środków otrzymanych w ramach przedmiotowego projektu na sfinansowanie wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki. W przedmiotowym przypadku beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, co spowodowało, że strona naraziła budżet UE na stratę spowodowaną sfinansowaniem niekwalifikowalnego wydatku. Samo naruszenie ww. dokumentów spowodowało, że wydatek jest niekwalifikowalny. W wyniku tego powstał obowiązek dochodzenia zwrotu środków finansowych wydanych niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie szkoda realna odpowiada wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi, obejmujących zakwestionowane przez organ wydatki poniesione na opłacenie faktur o numerach [...], [...] oraz [...] po terminie na wykorzystanie zaliczki. Opisana wyżej nieprawidłowość w realizacji przez skarżącą projektu w całości wypełnia znamiona nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Należy zgodzić się z tym, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych, konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce, w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. W ocenie sądu szkodą jest pokrycie wydatku niekwalifikowalnego, na co nie pozwalają przepisy, szkodą jest obciążenie budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem, który nie może być pokryty ze środków unijnych, co rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo. Tak więc uszczerbek finansowy będący skutkiem nieprawidłowości może polegać także na dokonaniu z budżetu UE nieuzasadnionych czy zawyżonych wydatków. Dlatego też wszelkie nieprawidłowości, które skutkują wypłatą tych środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, powinny być traktowane zdaniem sądu jako nieprawidłowość. Wydatki, co do których wykryto nieprawidłowość, nie mogą być przedkładane do refundacji Komisji Europejskiej. W przypadku odstąpienia przez IP RPO WŁ od żądania zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, przerzucony zostałby na nią ciężar finansowy tej nieprawidłowości. Należy wskazać, że na gruncie art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, prawodawca unijny operuje pojęciem "działania lub zaniechania, które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem". Nie może zatem budzić wątpliwości, że szkoda, o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Pogląd ten, w zakresie definicji nieprawidłowości w rozumieniu poprzednio obowiązującego art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 11 maja 2017 r., II GSK 2213/15; z 21 listopada 2014 r., II GSK 919/13; z 19 marca 2013 r., II GSK 51/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, zdaniem sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szkodą w postaci wysokości środków finansowych wypłaconych beneficjentowi, obejmujących zakwestionowane i uznane za niekwalifikowalne przez organ wydatki poniesione na opłacenie faktur po terminie na wykorzystanie zaliczki, odpowiadające wysokości tych wydatków. Gdyby uznać, że nie wystąpiła szkoda, to UE pokryłaby wydatek niekwalifikowalny, w sytuacji braku przepisu prawnego, który umożliwia pokrycie wydatków niekwalifikowalnych dokonanych z naruszeniem prawa. Ponadto w ocenie sądu w przedmiotowej sprawie wystąpiła szkoda realna, która przejawia się w pokryciu z budżetu UE kwoty, która nie została zakwalifikowana do dofinansowania, bo nie mogła być uznana za wydatek kwalifikowalny. To jest właśnie szkoda dla budżetu UE, czyli pokrycie wydatku niekwalifikowalnego, w sytuacji gdy żaden przepis prawa na to nie pozwala. Takie naruszenie prawa nie może korzystać z ochrony prawnej, ponieważ brak jest przepisu prawnego umożliwiającego pokrycie wydatków z UE, które są niekwalifikowalne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ w celu wydania zaskarżonej decyzji zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego analizowanej sprawy jako warunku niezbędnego do prawidłowego wydania decyzji. W analizowanej sprawie został zebrany cały materiał dowodowy potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, tj.: wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, wytyczne, faktury o numerach [...], [...] oraz [...], wyjaśnienia beneficjenta, a organ dokonał analizy tego materiału i przeprowadził wyczerpującą wykładnię przepisów oraz reguł obowiązujących stronę. Czyniąc zadość wymogom formalnym przewidzianym w przepisach prawa administracyjnego, w sposób precyzyjny wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji wyjaśniono jej podstawy prawne i przytoczono treść przepisów, które zostały zastosowane, a uzasadnienie faktyczne zawierało wskazanie faktów i dowodów, na których organ oparł się rozstrzygając sprawę. Wbrew twierdzeniom skarżącej lokalizacja inwestycji sama w sobie nie jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy, który mógłby mieć wpływ na wysokość wymaganej polisy OC dla wykonawcy inwestycji budowalnej. W związku z powyższym sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Dowody mające znaczenie w sprawie zostały przeanalizowane zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia oraz ocenione w świetle obowiązków wynikających z realizacji zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dodać trzeba, że organ przedstawił obszerne uzasadnienie faktyczne oraz prawne związane z wykładnią szkody realnej oraz pojęcia nieprawidłowości w kontekście przesłanek z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W ocenie sądu chybiony był też zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., gdyż w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji należycie informowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Miało to miejsce zarówno na etapie kontroli projektu, jak też w trakcie postępowania przed organami obu instancji, które nie zmieniły swojego stanowiska co do zaistnienia okoliczności skutkujących zwrotem kwoty wskazanej w decyzji, które to okoliczności zostały ujawnione w postępowaniu weryfikacyjnym, w wyniku którego stwierdzono nieprawidłowości. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest chybiony, zwłaszcza w sytuacji reprezentowania strony postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowo należy również wyjaśnić, że wszelkie dalsze pisma, jakie zostały złożone przez syndyka, jak i organy administracji po wydaniu 14 stycznia 2025 r. orzeczenia przez NSA a przed wydaniem orzeczenia z 28 maja 2025 r. przez sąd orzekający w składzie niniejszym, nie miały żadnego wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem wskazać, iż art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli przepis stanowiący podstawę prawną do uzupełniającego przeprowadzania dowodów z dokumentów, nie pozwala na żądanie przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Wspomniany przepis nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Wskazuje się również, że sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a zatem kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma obowiązku uwzględniać dokumentów powstałych po wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast dokumenty przedstawione przez strony zostały sporządzone już po wniesieniu skargi (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2100/16, zob. też B. Dauter, Art. 106, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, LEX/el.). Z tego też względu nie podlegał uwzględnieniu wniosek strony skarżącej o otwarcie zamkniętej rozprawy. Zgodnie bowiem z art. 133 § 2 p.p.s.a., Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Niemniej jednak nie może ulegać wątpliwości, że w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy mogą to być wyłącznie okoliczności istniejące przed datą wydania kontrolowanej decyzji, a nie mające miejsce już po tym zdarzeniu, a tak właśnie było w przypadku pism wniesionych przez strony już po rozprawie 8 maja 2025 r. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę. d.cz.