III SA/Łd 192/06

Dnia 5 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. III SA/Łd 192/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. obciążył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w Ł. ul. A 42 opłatą w kwocie 87,82 zł za czynności kontrolne przeprowadzone na terenie NZOZ A w dniu 30 listopada 2005 r. W dniu 31 stycznia 2006 r. H. P., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą NZOZ A, złożyła od powyższej decyzji odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Wskazała, iż czynności kontrolne były przeprowadzane bez jej wiedzy i obecności, a zakres kontroli wykroczył poza zakres wskazany upoważnieniem. Dodała, iż właścicielem gabinetu medycznego, w którym przeprowadzono kontrolę jest szkoła, a wobec tego za stan techniczny tego gabinetu odpowiada dyrekcja szkoły. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca w dniu 2 lutego 2006 r. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., zaś termin do wniesienia odwołania, upłynął w dniu 25 stycznia 2006 r., gdyż doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 11 stycznia 2006r. Mając to na uwadze Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uznał, że skarżąca nie dotrzymała czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], nr [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, iż w jej ocenie nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Dodała, że decyzja organu I instancji przesłana została na nieprawidłowy adres (ul. A 42 w Ł.), gdy tymczasem siedziba NZOZ A znajduje się przy ul. B 18 w Ł.. Decyzja organu I instancji dotarła do NZOZ A dopiero w dniu 30 stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, iż wszystkie pisma dotyczące NZOZ A w toku postępowania administracyjnego kierowane były na adres Ł., ul. A 42, a ww. adres nie był wcześniej kwestionowany przez właściciela NZOZ A– H. P., zatem pisma na ten adres były doręczane ze skutkiem prawnym. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania z urzędu czy adres mu znany jest adresem aktualnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 41 § 1 k.p.a. istnieje domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązkowi zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. W przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 134 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Nie ulega wątpliwości, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Brak ustaleń w tym zakresie narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. O przekroczeniu terminu można mówić dopiero wówczas, gdy bezspornie ustalony zostanie fakt doręczenia decyzji osobie, będącej stroną postępowania administracyjnego oraz termin tego doręczenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak jest prawidłowego dowodu doręczenia H.P. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]. W decyzji tej nieprawidłowo została wskazana również strona postępowania. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż podmiotem postępowania administracyjnego, a co za tym idzie również adresatem wszelkich wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, powinna być H.P. zam. w Ł. ul. B18, prowadząca działalność gospodarcza pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A. Z dokumentu tego wynika również, iż od dnia 2 sierpnia 2005r. H.P. wykonuje działalność gospodarczą pod adresem: Ł., ul. B18. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A nie posiada osobowości prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego, jak również adresatem decyzji administracyjnych. W myśl art. 42 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Oczywistym jest, iż siedziba przedsiębiorstwa prowadzonego przez osobę fizyczną jest również miejscem pracy tej osoby, jednak aby doręczenie pisma adresowanego do właściciela przedsiębiorstwa było prawnie skuteczne niezbędne jest doręczenie korespondencji wyłączne adresatowi lub osobie upoważnionej przez niego do prowadzenia odbioru korespondencji – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14.11.2002r. w sprawie o sygn. akt. III RN 115/02 (opubl.: OSNP 2004/1/3), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.01.2000r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1707/99 (system informacji prawnej "LEX" nr 40384). Znajdujące się w aktach sprawy "Potwierdzenie odbioru" przesyłki listowej poleconej nr 29108, będące dowodem nadania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] jako adresata przesyłki wskazuje Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w Ł. ul. A 42, a odbiór korespondencji potwierdzony został pieczątką Szkoły Podstawowej nr 42 i mało czytelnym podpisem, zapewne osoby pracującej w sekretariacie szkoły. Niewątpliwie adres: Ł., ul. A42 nie jest adresem zamieszkania H. P., jak również, od dnia 2 sierpnia 2005r., nie jest adresem wskazanym jako stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej. W aktach sprawy brak jest również potwierdzenia, iż H.P. upoważniła któregokolwiek z pracowników zatrudnionych w Szkole Podstawowej Nr 42 do odbioru w jej imieniu korespondencji. Z uwagi na powyższe należy uznać, iż akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego fakt doręczenia H. P. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] Nr [...], co oznacza, że zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, podjęte zostało niezgodnie z art. 134 k.p.a. Załączony do akt sprawy dowód potwierdzający odbiór decyzji z dnia [...], nie może zostać uznany za doręczenie H.P. pisma, w sposób o którym mowa w art. 42 k.p.a. Organy winny najpierw prawidłowo doręczyć decyzję stronie postępowania administracyjnego, ponieważ podjęcie ewentualnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesienia odwołania od tej decyzji z uchybieniem terminu możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, iż podmiot postępowania administracyjnego wniósł odwołanie po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin ten liczony jest bowiem od dnia doręczenia decyzji stronie postępowania. Dodatkowo, należy zauważyć, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalił nieprawidłową datę wniesienia odwołania przez skarżącą. Z dołączonej do odwołania kserokopii potwierdzenia nadania przesyłki listowej nr [...] wynika, iż H.P. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] w dniu 31 stycznia 2006r. a nie dnia 2 lutego 2006r. Data: 2 luty 2006r. nie wynika z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ do Sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż powyższa data jest datą potwierdzenia przyjęcia przesyłki przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., jednak zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. o dacie wniesienia odwołania w rozpatrywanym przypadku decyduje data nadania w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Pieczęć potwierdzająca termin wpływu dokumentu do organu, w świetle art. 57 § 5 k.p.a., byłaby miarodajna dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, w której odwołanie złożono by bezpośrednio w siedzibie tego organu. Nie można uznać za zasadne wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, iż skoro wszystkie dotychczasowe pisma kierowane były na adres: Ł., ul. A 42 i adres ten nie był przez H.P. kwestionowany, to doręczenie decyzji z dnia [...]. dokonane zostało ze skutkiem prawnym. Przepis art. 42 k.p.a. wyraźnie wskazuje, jaki sposób doręczenia korespondencji osobie fizycznej wywołuje skutki prawne i brak jest tam sytuacji opisanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...]. wszczęte zostało w dniu [...] tj. w dniu rozpoczęcia kontroli sanitarnej w gabinecie szkolnym Zespołu Szkół nr 3 w P.. W dniu rozpoczęcia kontroli obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, kto prowadzi kontrolowany gabinet, zwłaszcza poprzez zapoznanie się z aktualnymi danymi dotyczącymi formy i adresu prowadzenia działalności gospodarczej przez ten podmiot. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez H.P. wynika, iż jest to osoba fizyczna, której adresem zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej (od dnia 2 sierpnia 2005r.) jest: Ł. ul. B 18. Wobec tego wszelka korespondencja powinna być kierowana właśnie na ten adres. Skoro w trakcie postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej skarżąca nie zmieniała ani adresu zamieszkania ani adresu prowadzenia działalności gospodarczej, to powoływanie się w odpowiedzi na skargę przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na brzmienie art. 41 § 1 k.p.a. jest bezpodstawne. Przepis ten stwarza domniemanie doręczenia korespondencji pod dotychczasowym adresem w sytuacji, gdy strona prowadzonego postępowania administracyjnego zmieniła w jego toku adres i nie zawiadomiła organu o takiej zmianie. W rozpoznawanej zaś sprawie, od początku postępowania administracyjnego adres zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej H.P. był ten sam. Ponadto powoływanie się na brzmienia art. 41 mogłoby być zasadne, gdyby korespondencja doręczona lub pozostawiona została pod tym adresem stronie postępowania lub też osobie przez nią upoważnionej do odbioru korespondencji. W rozpoznawanej sprawie, nie dość, że korespondencja skierowana została do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...], który nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego, bowiem nie posiada osobowości prawnej, to decyzja odebrana została przez pracownika Szkoły Podstawowej Nr 42 w Ł. przy ul. A 42, dla którego brak jest w aktach sprawy upoważnienia udzielonego przez H.P. do odbioru kierowanych do niej pism. Z uwagi na to, iż organ administracji publicznej nie wykazał, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani też nie wykazał, że w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.