III SA/Łd 192/13

Dnia 17 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego w pasie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 r. poz. 267) - dalej k.p.a.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 79 poz. 856 ze zm. ); art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 39 ust. 1, ust. 1a, ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania dotyczącego wydania decyzji administracyjnej na rozbudowę budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 702. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] B.P. wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o wydanie decyzji administracyjnej, zezwalającej na rozbudowę w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 702, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. 2 i 1/5, w miejscowości Z. przy ul. A. 79. Jako podstawę prawną wniosku strona wskazała przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Do wniosku dołączyła postanowienie Starosty Z. z dnia 31 marca 2010r. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Województwa Ł. powołując przepis art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż ponieważ rozbudowa budynku mieszkalnego nie dotyczy działki pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 702, lecz terenu przyległego do pasa drogowego organ umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...]. Organ wskazał ponadto, że postanowieniem z dnia [...] uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych działek ewidencyjnych i wyraził, w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 ustawy prawo o drogach publicznych zgodę na zlokalizowanie budynku bliżej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ ustalił tą odległość na 7,60 metra. B.P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Wskazała, że w roku 2004 wystąpiła do Starosty Z. o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na przedmiotowych działkach. Planowana inwestycja obejmuje obszar w liniach rozgraniczających ulicy A. wskazanych w części graficznej załącznika do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 grudnia 2003 r. Postanowieniem z dnia [...] Starosta Z. nałożył na nią obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji właściwego zarządcy drogi, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zezwalającej na rozbudowę istniejącego budynku w pasie drogi wojewódzkiej nr 702. Bez w/w decyzji nie będzie możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę domu jednorodzinnego. Skarżąca wskazała, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie wskazując, iż postanowieniem z dnia [...] wyraził zgodę na zlokalizowanie budynku w odległości 7,60 metra od zewnętrznej krawędzi jezdni. Strona nie zgadza się z treścią decyzji ponieważ czym innym jest uzgodnienie planowanej inwestycji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym obecnie wnioskowane wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku. Skoro zatem, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ zgadza się na rozbudowę budynku mieszkalnego w pasie drogowym, to powinien wydać decyzję o zezwoleniu, a nie o umorzeniu postępowania. Wniosła o zmianę decyzji i wydanie zezwolenia zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 17 stycznia 2012 r. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepis art. 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. W niniejszej sprawie zdaniem organu brak jest przedmiotu postępowania. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszania jej trwałości lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszania jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ust. 3 powołanego przepisu ustawodawca dopuścił w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie planowana przez skarżącą inwestycja nie ma miejsca w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Nr 702. Nie zachodzi zatem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze zasadnym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, iż powoływane postanowienie z dnia [...] wydane zostało w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do powołanego postanowienia Starosty Z. z dnia [...] i decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] organ odwoławczy wskazał, iż zakreślone w tych aktach terminu upłynęły. Natomiast stanowisko skarżącej jest konsekwencją zupełnego "pomieszania" dwóch odrębnych instytucji: wymogu uzyskania decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i decyzji o uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi lokalizacji planowanej w pobliżu pasa drogowego, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.P. zarzuciła naruszenie przepisów praw amaterialnego, a w szczególności art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania , a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała nadto, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wskazują inne podstawy wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym nie wie, który z powołanych przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jej wniosek winien zostać rozpatrzony na podstawie art.43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przede wszystkim należy podnieść, że w sytuacji gdy strona zamierza realizować inwestycję w pobliżu drogi należy rozróżnić trzy następujące odrębne postępowania toczące się przed organami administracji publicznej w tym zakresie, których przedmiotem jest: 1. zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego 2. zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w obowiązujących przepisach 3. uzgodnienie warunków zabudowy z właściwym zarządcą drogi w przypadku realizacji inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego. Ad- 1.) Zezwolenie takie wynika z treści art.39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260). Zgodnie z treścią art.39 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; W myśl art.39 ust.3 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ad -2.) Zgoda taka wynika z treści art.43 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r. Zgodnie z treścią art.43 ust.1 wymienionej ustawy obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów w terenie zabudowanym w przypadku drogi wojewódzkiej i powiatowej Ad – 3.) Uzgodnienie takie wynika z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz.647). Zgodnie z treścią art.51 ust.1 wymienionej ustawy w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda; W myśl art.53 ust.4 pkt 9 cytowanej ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z treścią art.53 ust.5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że B.P. zamierza rozbudować budynek mieszkalny na nieruchomości przy ul. A.79 w Z., znajdujący się w pobliżu drogi wojewódzkiej nr 702 – ul. A.. W trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia [...] Starosta Z. zobowiązał skarżącą do złożenia decyzji zarządcy drogi zezwalającej na rozbudowę budynku w pasie drogowym tj. decyzji, o której mowa w art.39 ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. W związku z treścią tego postanowienia B.P. w dniu [...] złożyła do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. wniosek o wydanie zezwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr 702 – ul. A. w Z., zgodnie z treścią art.39 ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w pasie drogowym ul. A.. Jak wynika z załączonej mapy pas drogowy ul. A. stanowi działkę nr 426 zaś planowana inwestycja B.P. nie znajduje się w pasie drogowym. W sytuacji kiedy inwestycja skarżącej nie będzie realizowana w pasie drogowym ul. A. to brak jest podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie obiektu budowlanego w tym pasie bądź o odmowie wyrażenia zgody na taką lokalizację. Postępowanie w sprawie wniosku skarżącej stało się zatem bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej (uwzględniającej bądź odmawiającej uwzględnienia wniosku strony) w przypadku gdy nie ma przedmiotu postępowania. Organy administracji trafnie zatem umorzyły postępowanie. Niezasadny jest zarzut podniesiony w skardze, że organy administracji winny rozpatrzyć wniosek skarżącej na podstawie art.43 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r. Treść wniosku B.P. z [...] był jasny i nie budził wątpliwości. Skarżąca wnosiła o wydanie jej zezwolenia na rozbudowę budynku w pasie drogowym ul. A. w oparciu o treść przepisu art.39 ust.3 ustawy z 21 marca 1985r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że została zobowiązana do uzyskania takiego zezwolenia przez Starostę Z. w postanowieniu z [...] gdyż jest ono konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączyła także wymienione postanowienie. Swoje żądanie podtrzymała także w piśmie z 20 lutego 2012r. oraz w odwołaniach z 19 marca 2012r. i z 13 września 2012r. Żądanie skarżącej było wyraźne i nie budziło wątpliwości. W związku z czym organ administracji nie miał podstaw do wzywania strony celem wyjaśnienia jakie jest jej żądanie. B.P. dopiero w skardze po raz pierwszy podniosła, że chodzi jej o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art.43 ust.2 ustawy o drogach publicznych czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji a więc ocenia zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia w dacie jego wydania. Podniesienie dopiero w skardze, że treść żądania strony była inna niż wynikało to z jej pism złożonych w postępowaniu administracyjnym, jest spóźnione. Okoliczność ta nie ma wpływu dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzut skarżącej w tym zakresie nie jest zasadny. Wspomnieć tylko należy, że postanowieniem z dnia [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. pozytywnie zaopiniował warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej usytuowanej w odległości 7,60 metra od krawędzi jezdni. Postanowienie to znajduje się w aktach administracyjnych. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art.7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa. Organy administracji w sposób wyczerpujący wyjaśniły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji faktycznie wskazano przepis art.43 ust.2 ustawy z 21 marca 1985r. jednakże z treści uzasadnienia tej decyzji jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że organy rozpoznawały wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na rozbudowę jej inwestycji w pasie drogowym ul. A.. Podanie błędnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji jest uchybieniem procesowym, które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Planowana inwestycja skarżącej nie znajduje się w pasie drogowym ul. A. a więc brak było podstaw do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zgłoszonego wniosku strony. Organy administracji trafnie uznały, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i słusznie umorzyły postępowanie. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę B.P.. D.Cz.