III SA/Łd 195/09

Dnia 4 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi W. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. 1/ uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...], nr [...]; 2/ stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku III SA/Łd 195/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt III SA/Łd 350/00 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia W. S. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. Sąd zobowiązał organy administracji do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 a ustawy o Policji. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37 a pkt 1 w zw. z art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku Nr 43, poz. 277 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w T. zwolnił z dniem 2 stycznia 2000 roku policjanta - W. S. - detektywa (A05M) Zespołu II Sekcji Dochodzeniowo-Śledczej w 5 (piątej) grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,40 (jeden, czterdzieści setnych) kwoty bazowej w wysokości 2 090,00 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt) złotych i dodatkiem służbowym w wysokości 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych - z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że st. asp. W. S. od dnia 25 kwietnia 2007 roku przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym wymieniony w dniu 27 lipca 2007 r. został skierowany na badania komisyjne do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w Ł. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] został uznany za zdolnego do pełnienia służby w Policji z ograniczeniami: przeciwwskazania w służbach patrolowo - interwencyjnej, przeciwwskazania do udziału w testach sprawnościowych typu sporty walki, dźwiganie ciężarów, przeciwwskazana praca na wysokościach, praca przy komputerze w szkłach korekcyjnych. Pomimo pozytywnego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej W. S. dostarczał kolejnie zwolnienia lekarskie o niezdolności do służby i taki stan trwał do dnia 11 kwietnia 2008 r. (na zwolnieniu lekarskim w tym czasie łącznie przebywał 11 miesięcy i 14 dni). W dniu 12 kwietnia 2008 roku powrócił do służby. Po przepracowaniu 3 miesięcy, w dniu 14 lipca 2008 roku do Komendy Powiatowej Policji w T. wpłynęło zwolnienie W. S. o niezdolności do służby na okres 30 dni. Od tego czasu wpływały kolejne zwolnienia. Na dzień dzisiejszy wymieniony przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim do dnia 8 stycznia 2009 r., które łącznie obejmuje 5 miesięcy, 27 dni. W związku z przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu zostało wystawione kolejne skierowanie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Ł. celem określenia dalszej przydatności wymienionego do służby w Policji. W latach 2007 - 2008 W. S. pracował tylko 6 miesięcy i 26 dni. W. S. jest funkcjonariuszem mało dyspozycyjnym. 11 grudnia 2008 roku wpłynęło dziesiąte zwolnienie o niezdolności do pracy w 2008 roku. W. S. przebywał na 18 zwolnieniach lekarskich - w sumie 532 dni. Organ I instancji wskazał, że przeniesienie W. S. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji podyktowane jest potrzebą dokonania zmian personalnych w Sekcji Dochodzeniowo - Śledczej. Nieobecność wymienionego negatywnie wpływa na organizację służby w jednostce poprzez dodatkowe obciążenie innych policjantów, co wywołuje negatywne komentarze wśród funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w T. i może mieć wpływ na rozluźnienie dyscypliny służbowej policjantów. Od powyższego rozkazu odwołał się W. S.. Zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji oraz przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty przeniesienia W. S. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T., ustalił datę przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. na dzień 28 lutego 2009 roku, w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Organ II instancji wskazał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 37a ustawy o Policji oznacza w praktyce, iż policjant przeniesiony do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych pozostaje bez przydziału służbowego. Stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w T. podejmując decyzje kadrowe winien kierować się koniecznością zapewnienia prawidłowego toku służby, gdyż ponosi odpowiedzialność za zapewnienie ładu i porządku publicznego na terenie powiatu, a jednocześnie jest zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, przy uwzględnieniu interesu społecznego, który jest tożsamy z interesem służby. W czasie trwania niezdolności do służby zadania W. S. wykonują inni funkcjonariusze Sekcji Dochodzeniowo – Śledczej. Z wnioskiem o zwolnienie W. S. z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji wystąpił Naczelnik Sekcji Dochodzeniowe - Śledczej KPP w T., z uwagi na potrzebę zwolnienia etatu. W chwili obecnej nie można mianować ww. policjanta na inne stanowisko służbowe, gdyż nie zostało zakończone przed WKL MSWiA w Ł. postępowanie określające jego dalszą przydatność do służby. Organ wskazał, że W. S. pomimo przeniesienia do dyspozycji zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Organ II instancji określił ponownie datę przeniesienia policjanta do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T., ponieważ zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie przepisów takich, jak w odwołaniu. Podał, że rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w T. został zwolniony z poprzedniej dyspozycji i nigdy nie powrócił na poprzednio zajmowane stanowisko detektywa w Sekcji Dochodzeniowo – Śledczej KPP w T.. Podniósł, że będąc w poprzedniej dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T., swoje obowiązki wykonywał w Posterunku Policji w I. od 1 maja 2008 roku do dnia 9 stycznia 2009 roku. W tym okresie pozostawał w dyspozycji Komendanta Komisariatu w C., a więc wątpliwości skarżącego budzi to, że o ponowne przeniesienie do dyspozycji wystąpił Naczelnik Sekcji, pod którego służbowo, w tym czasie, nie podlegał. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodał, że funkcjonariusz Policji nawiązując stosunek pracy godzi się na możliwość władczego działania swego przełożonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz organu I instancji wydane zostały po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt III SA/Łd 350/00 rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia W. S. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. Stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu, zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny dotyczący zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego nie były wynikiem właściwie uzupełnionego materiału dowodowego, zgodnie ze wskazówkami WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2008 roku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 37a powołanej ustawy policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres: 1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy; 2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych; 3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowości nie można jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą organu w tym zakresie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Powszechnie aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki, w tym przypadku przesłanki określone w art. 37 a ustawy o Policji oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne). Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie przestrzegały wszystkich reguł procesowych, czego dowodem jest zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie obu rozkazów personalnych. Organ I instancji zwolnił W. S. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł do swojej dyspozycji powołując się na art. 37 a pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie ze wskazaną wyżej treścią tego przepisu w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można go przenieść do dyspozycji przełożonego, ale musi to być związane z okresem nie dłuższym niż 12 miesięcy, który poprzedza powołanie lub mianowanie na inne stanowisko albo zwolnienie ze służby. Z akt sprawy oraz uzasadnień organów obu instancji nie wynika, czy zwolnienie skarżącego i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w T. nastąpiło na okres poprzedzający powołanie go lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, czy też na okres poprzedzający zwolnienie go ze służby. Organ I instancji wprawdzie wskazał na interes służby, związany z obciążeniem zadaniami innych policjantów spowodowanym długotrwałym przebywaniem skarżącego na zwolnieniu lekarskim, ale nie wyjaśnił wystąpienia przesłanek z art. 37 a ustawy o Policji, dających podstawę do zastosowania tego artykułu, do czego został zobowiązany wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 17 września 2008 roku. W szczególności nie wyjaśnił, czy przeniesienie skarżącego do dyspozycji przełożonego nastąpiło na okres poprzedzający mianowania go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienie ze służby. Ponadto art. 37 a powołanej ustawy stanowi, iż przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego może nastąpić na okres nie dłuży niż 12 miesięcy. Tymczasem organ I instancji nie orzekł na jaki okres przenosi skarżącego do dyspozycji przełożonego. Przesłanek zastosowania art. 37 a ustawy o Policji nie wyjaśnił również organ II instancji. Organ odwoławczy uzasadnienie zastosowania w sprawie art. 37 a ustawy oparł przede wszystkim na długotrwałym przebywaniu skarżącego na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem okres przebywania na zwolnieniu lekarskim oraz okres oczekiwania na orzeczenie komisji lekarskiej, co do zdolności policjanta do służby w Policji, nie jest okresem, o którym mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, uzasadniającym możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, na co wskazywał już WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 września 2008 roku. Powyższe nie daje podstawy do zastosowania trybu określonego w przepisie art. 37 a pkt 1 ustawy. Stanowisko organu II instancji, iż przeniesienie policjanta do dyspozycji przełożonego na wniosek Naczelnika Sekcji Dochodzeniowo – Śledczej KPP w T. podyktowane było interesem służby, z uwagi na potrzebę zwolnienia etatu, nie jest okolicznością dającą podstawę do zastosowania trybu określonego w art. 37 a ustawy o Policji. Ponadto z dokumentów załączonych przez skarżącego na rozprawie, w szczególności z rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w T. z dnia [...] nr [...] wynika, że skarżącemu będącemu w dyspozycji tegoż Komendanta zostało wyznaczone miejsce pełnienia służby od dnia 1 maja 2008 roku w Komisariacie Policji w I., jako jednostki organizacyjnej Komisariatu Policji w C., a z załączonej karty opisu stanowiska wynika, że przeniesiony został na stanowisko referenta. Rozkaz personalny z dnia [...] oraz rozkaz z dnia [...] w sprawie odwołania z powierzenia obowiązków detektywa Posterunku Policji w I. zostały uchylone przez Komendanta Powiatowego Policji w T. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]. Z powyższego wynika, iż w dacie wydawania rozkazu przez organ I instancji z dnia [...] skarżący nie pełnił służby w Komendzie Powiatowej Policji w T. na stanowisku detektywa Zespołu Sekcji Dochodzeniowo - Śledczej. Odwoływanie z powierzenia pełnienia obowiązków, wyznaczanie innego miejsca pełnienia służby, a następnie uchylanie rozkazów personalnych powoduje, że organy nie wyjaśniły, jakie stanowisko zajmował i gdzie pełnił służbę skarżący w czasie, gdy nie przebywał na zwolnieniu. Zdaniem Sądu, ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 września 2008 roku nie zostały wykonane przez organy administracji. Obowiązkiem organu administracji, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 7 i 77 k.p.a., było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do prawidłowego załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozkazu, spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ ma obowiązek wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., w zakresie prawidłowości postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto narusza art. 37a ustawy o Policji, ponieważ posłużenie się uznaniem administracyjnym przez organy administracji było niewłaściwe z uwagi na brak prawidłowej oceny przesłanek materialnoprawnych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku. RA