III SA/Łd 199/25

Dnia 28 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 stycznia 2025 roku nr UP-52/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 21 stycznia 2025 r. nr UP-52/2025, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. - po rozpoznaniu wniosku I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 listopada 2024 r. nr 2392/2024 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. 4 października 2024 r. do ZUS wpłynął wniosek I. S. o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację życiową. Wyjaśnił, że po raz ostatni prowadził działalność w 2020 r., nie posiada żony, wspólnika, który mógłby spłacać składki. Wnioskodawca podkreślił, że od 10 lat leczy się psychiatrycznie. Utrzymuje się z zachowku po zmarłej matce, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 68 208,69 zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 41 841,47 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 12/2010-10/2011, 07-08/2013, 06/2014-01/2016, 03/2018-12/2018 w kwocie 22 126,07 zł, odsetek liczonych na 4 października 2024 r. przypadających od ww. składek 19 531,00 zł, kosztów upomnienia - 184,40 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 23 167,67 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 12/2010-10/2011, 07-08/2013, 06/2014-01/2016, 03/2018-12/2018 11 671,68 zł, odsetek liczonych na 4 października 2024 r. przypadających od ww. składek 11 297,00 zł, kosztów upomnienia - 198,99 zł; c) Fundusz Pracy w kwocie 3 199,55 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 07/2013-08/2013, 06/2014-01/2016, 03/2018-12/2018 - 1 753,14 zł, odsetek liczonych na 4 października 2024 r. przypadających od ww. składek w kwocie 1 299,00 zł, - kosztów upomnienia - 147,41 zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że aktualnie wobec wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne - wszczęte 20 listopada 2013 r. Ponadto organ dokonał opisu okoliczności zawieszających bieg terminu przedawnienia zaległych należności występujących na koncie strony dla poszczególnych okresów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany powołał się na art. 28 ust. 3 pkt. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że organ I instancji dokonał niezasadnej i bezpodstawnej oceny, że przesłanka przedstawiona w ww. przepisie nie zaistniała, pomimo że we wniosku o umorzenie zadłużenia z 4 października 2024 r. wskazał, że nie posiada nieruchomości lub innego majątku, który pozwoliłyby na spłatę należności, co zostało potwierdzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych. Dodał, że jest kawalerem i nie posiada następców prawnych ani nie istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 26 listopada 2024 r. Organ wskazał, że wnioskodawca nie przedłożył do akt sprawy oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym osoby niebędącej przedsiębiorcą (ROF). Jednocześnie w toku postępowania poinformował, że jest kawalerem, nie posiada następców prawnych ani majątku pozwalającego na spłatę zadłużenia w ZUS. Przez ostatnie dwa lata nie osiągał dochodów (obecnie jest bezrobotny, nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych) i utrzymywał się z zachowku po zmarłej matce. Ponadto organ wskazał, że z ustaleń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że: - do 13 grudnia 2018 r. wnioskodawca podlegał obowiązkowi opłacania składek z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej, - od 10 września 2024 r. jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy jako bezrobotny, niepobierający zasiłku dla bezrobotnych, - pełni funkcję Prezesa Zarządu i wspólnika w P. Sp. z o.o. (KRS [...], NIP [...]); posiada 80 udziałów o łącznej wartości 4 000,00 zł, - posiada następców prawnych: ojca i brata, - nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości, - nie ma zarejestrowanych pojazdów. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji z 26 listopada 2024 r. organ I instancji prawidłowo stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Dopóki przedawnienie nie nastąpi organ administracji publicznej winien podejmować z urzędu działania, aby wyegzekwować powstałe zadłużenie, zgodnie z przepisami u.s.u.s. Organ odwołał się do treści art. 28 u.s.u.s. i wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że w przypadku strony: - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s nie zachodzi - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, jednak nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych - ojciec, brat; zgodnie z wykładnią językową przywołanego przepisu wszystkie wymienione okoliczności, tj.: zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, brak majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, muszą wystąpić łącznie - wystąpienie którejkolwiek z ww. okoliczności wyklucza zajścia przedmiotowej przesłanki; - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 67) - wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł; - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ wobec zobowiązanego Dyrektor Oddziału ZUS w Tomaszowie Mazowieckim prowadzi postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Organ podkreślił, że możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem wyczerpane. ZUS stwierdził więc, że wobec zobowiązanego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ZUS odwołał się do treści art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Organ wyjaśnił, że przesłanka wykazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma w stosunku do strony zastosowania, ponieważ nie prowadzi ona już działalności gospodarczej. Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Wnioskodawca powołał się na swój stan zdrowia. W toku postępowania poinformował, że od ponad 10 lat podejmuje leczenie psychiatryczne, co utrudnia mu znalezienie zatrudnienia i jego ewentualne kontynuowanie. Organ nie neguje stanu zdrowia strony i podchodzi do niego ze zrozumieniem, jednakże przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem organu przesłanka zdrowotna nie zachodzi. Do akt sprawy wnioskodawca nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej pozostawanie w stałym leczeniu. Jednocześnie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, co świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia. Ponadto formalny status bezrobotnego uprawnia, m.in. do bezpłatnego korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, zatem może podjąć leczenie finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Nie powołał się na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Ponadto organ podniósł, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Prezes ZUS wyjaśnił, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny i nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych. W toku postępowania nie wykazał wydatków na utrzymanie ani na leczenie, na które się powoływał. Nie poinformował czy posiada zobowiązania pieniężne wobec innych wierzycieli niż ZUS, ani czy korzysta ze wsparcia z instytucji socjalnych skierowanego do osób znajdujących się w niedostatku. Zatem organ nie mógł porównać sytuacji finansowej zobowiązanego do obowiązujących kwot minimum socjalnego lub minimum egzystencji opracowanych przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Organ zaznaczył, że wnioskodawca ma 57 lat i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jeszcze 8 lat aktywności zawodowej, co prowadzi do wniosku, że na przestrzeni tych lat podejmie pracę, z której będzie osiągał dochód. Ponadto osoby zarejestrowane jako bezrobotne mają możliwość dostępu do usług pośrednictwa pracy, doradztwa zawodowego i informacji zawodowej oraz pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy oraz szkoleń. Wiele osób jest zainteresowanych także podniesieniem swoich kalifikacji zawodowych albo nawet ich całkowitą zmianą. Organ ustalił, że strona jest Prezesem Zarządu i wspólnikiem w P. Sp. z o.o. i posiada w niej udziały. Pełnienie takich funkcji jest ściśle związane z nastawieniem na zysk, a zatem z zamiarem osiągania konkretnych korzyści majątkowych. W ocenie organu zobowiązany nie wykazał, aby korzystał z instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku, co oznacza, że obecnie sytuacja finansowa nie wymusza na nim konieczności sięgania po dodatkową pomoc ze strony państwa (zasiłki celowe, świadczenia pieniężne na zakup żywności itp.), aby zaspokoić niezbędne potrzeby egzystencjalne. To zaś w ocenie organu świadczy, że trudności finansowe nie mają charakteru trwałego, a pomimo trudnej sytuacji finansowej, podnoszonej we wniosku o umorzenie, jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne. Prezes ZUS podał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2024 roku (Dz. U. z 2024 r. poz. 1044) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej od 1 stycznia 2025 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej 1 010,00 zł, a dla osoby w rodzinie - 823,00 zł. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu bieżąca sytuacja wnioskodawcy jest przejściowa, która ulegnie poprawie w przypadku podjęcia zatrudnienia. Brak przeciwwskazań zdrowotnych (brak orzeczonej niezdolności do pracy) i zawodowych (brak informacji o wykluczeniu z rynku pracy) pozwala na aktywność zawodową i uzyskiwanie środków na spłatę zobowiązań. Podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności biorąc pod uwagę powyższą argumentację, na chwilę obecną byłoby nieuzasadnione. Względy społeczne wymagają, aby zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą określoną w art. 80 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w prowadzonym postępowaniu badał sprawę (stan faktyczny), swoją ocenę opierając na przekonywających podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W skardze I. S. z. błędne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na jej treść. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji. Podniósł, że zdaniem organu przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych. Według organu jego następcami prawnymi są ojciec i brat. Organ I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy nie wskazał tego faktu jako wykluczającego spełnienie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Skarżący podniósł, że ojciec i brat nie mogą być na chwilę obecną uznawani za jego następców prawnych. Nie został w ich przypadku spełniony warunek, że osoby te zostały jego spadkobiercami po śmierci. Na tej podstawie błędne jest ustalenie organu, że kryterium braku następców prawnych nie zostało spełnione, co miało istotny wpływ na treść podjętej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 26 listopada 2024 r. o odmowie umorzenia I. S. należności z tytułu składek. Rozpoznając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości Sądu budzi, czy nie doszło do przedawnienia należności składkowych, pomimo że organ w treści decyzji wskazał, że należności z tytułu składek są wymagalne. Przede wszystkim należy wskazać, że należności składkowe, co do których skarżący domaga się umorzenia dotyczą okresu - najstarsze składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne 12/2010-10/2011 i kolejnych lat 07-08/2013, 06/2014-01/2016, 03/2018-12/2018, natomiast zaległe składki na Fundusz Pracy to okres obejmujący miesiące: 07/2013-08/2013, 06/2014-01/2016, 03/2018-12/2018. Przypomnieć w związku z tym należy, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Nie budzi wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć jednakże może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia umieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego do niego odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności, czy też postępowanie, którego rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu. Innymi słowy, zanim organ przystąpi do oceny zasadności wniosku, najpierw należy przesądzić to, że istnieje przedmiot prowadzonego postępowania, zwłaszcza gdy występują wątpliwości co do związania jednostki zobowiązaniem publicznoprawnym. Takie zachodzą niemal zawsze, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - od momentu powstania zaległości w uiszczeniu składek do wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności upłynął znaczny okres. Stan ten skłaniać powinien do zastanowienia nad tym, czy nie doszło do przedawnienia należności (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 1471/21). Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tę okoliczność. Organ administracji powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy należności z tytułu składek są wymagalne, dokonując w tym zakresie ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie, aby następnie mogły być zweryfikowane przez sąd, powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji oraz - co istotne - potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona decyzja obejmuje należności począwszy od grudnia 2010 r. do grudnia 2018 r. Została zatem wydana po upływie znacznego okresu czasu od powstania obowiązku zapłaty tych należności. W tym czasie miała miejsce nowelizacja art. 24 u.s.u.s. w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek. Od 1 stycznia 2003 r. ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) zmieniła treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d". Natomiast od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6". Zgodnie z art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1). Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m. in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przytoczone przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka wyłącznie na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., III OSK 3112/21). W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, w tym przebieg podejmowanych czynności egzekucyjnych, w zakresie wystawionych tytułów wykonawczych, celem skontrolowania (również przez sąd) prawidłowości ustalenia, w jakiej konkretnie kwocie przypadają nadal do uregulowania, a także pozwalającej na zbadanie czy uległy przedawnieniu, czy też nie. Powinno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej na tym tle - z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s., w tym okresu przedawnienia oraz zdarzeń mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Organ administracji chcąc się skutecznie powołać na wymagalność należności, w tym z powodu zawieszenia terminu przedawnienia, powinien zatem precyzyjnie wskazać w odniesieniu do każdej z należności, kiedy, w jakiej dacie poszczególne należności stały się wymagalne, kiedy, w jakich dacie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do każdej z nich, kiedy, w jakiej dacie doszłoby do jego upływu, kiedy, w jakiej dacie doszło do skutecznego ustanowienia zabezpieczenia hipoteką. Organ administracji powinien przedstawić w sposób szczegółowy, w odniesieniu do każdej z należności, kiedy, w jakiej dacie nastąpiło zawieszenie biegu postępowania z uwagi na podjęcie przez organ czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., o której skarżący został powiadomiony, tj. kiedy wystawiono tytuły wykonawcze dotyczące poszczególnych należności i kiedy je doręczono skarżącemu, kiedy dokonano zajęć składników majątkowych, np. rachunków bankowych i kiedy skarżący został o tym zawiadomiony. Organ powinien wskazać równie precyzyjnie kiedy, w jakiej dacie ustało zawieszenie biegu przedawnienia w odniesieniu do każdej z należności oraz jaki okres biegu terminu przedawnienia upłynął do jego zawieszenia, ile trwało zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz jaki okres pozostał do upływu terminu przedawnienia. Rozważania organu administracji powinny obejmować w tym zakresie szczegółowe wyliczenia. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji brak jest powyższych rozważań ze wskazaniem poszczególnych okresów przerwania biegu terminu przedawnienia. Wprawdzie w decyzji I instancji z 26 listopada 2024 r. organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało wobec skarżącego wszczęte 20 listopada 2013 r., jednak akta nie zawierają żadnych dowodów w tym zakresie. Poza tym organ co do poszczególnych należności składkowych wskazał, kiedy biegł terminu przedawnienia uległ zawieszeniu. Analiza prowadzi do wniosku, że organ co do większości należności uznał, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i jest to pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności (za miesiące: 07-08/2013, 06/2014-11/2014, 12/2014-01/2015, 02/2015, 03/2015, 04/2015, 05/2015, 06/2015-07/2015, 08/2015-09/2015, 10/2015, 11/2015, 12/2015). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu z daty doręczenia skarżącemu upomnień egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W wyroku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 1210/21 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na szczególną uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. NSA stwierdził, że podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podkreślenia wymaga to, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Upomnienie zaś zmierza do wykonania obowiązku - dobrowolnego wykonania. Nie stanowi ono działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być więc za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). W wyżej wskazanym wyroku NSA podkreślił, że celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo - stanowiące istotę treści upomnienie - zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku Natomiast przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyżej wskazany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kwestia przedawnienia należności z tytułu składek nie została przez ZUS należycie wyjaśniona. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze naruszenia przez organ art. 28 ust 3 pkt 3 u.s.u.s., bowiem zdaniem strony w sprawie przesłanka się ziściła, stwierdzić należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 28 ust. 3 pkt 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych (...). Skarżący podniósł, że nie ma następców prawnych, bowiem ani brat, ani ojciec nie mogą być uznani za jego następców prawnych. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest niezasadne. W sprawie bowiem następcami prawnymi skarżącego są ojciec i brat. A zatem organy prawidłowo uznały, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku, w szczególności przeanalizuje czy został przerwany bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności z tytułu składek, uwzględniając stanowisko, że doręczenie upomnienia nie ma wpływu na przerwanie, czy też zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wykazania należności w konkretnej wysokości spoczywa na organie rozpatrującym wniosek o umorzenie należności. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. eg