III SA/Łd 201/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2018r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu p o s t a n a w i a : wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. B.K. W dniu 9 lutego 2018r. G. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2018r. skierowanym do Zarządu Województwa Ł. strona skarżąca działając na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia (...), a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ, rozpoznanie przedmiotowego wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, że wykonanie decyzji przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny wniesionej skargi łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Brak udzielenia ochrony tymczasowej spowoduje konieczność zwrotu przez gminę kwoty 46 210,16 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, co kolei wiązałoby się z koniecznością przesunięcia środków finansowych przewidzianych w budżecie na zadania własne gminy, a w dalszej konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz jej mieszkańców. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnione jest słusznym i ważnym interesem gminy oraz interesem społecznym. Gmina nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie tak znaczącej kwoty, zaś jej egzekucja narazi gminę na nieodwracalne straty. Budżet Gminy D. jest budżetem deficytowym o ujemnym wyniku pomiędzy dochodami i wydatkami na kwotę 266 823,23 zł. Zmniejszenie wydatków gminy o kwotę 46 210,16 zł spowodowałoby niemożność ponoszenia koniecznych wydatków na realizację zadań własnych gminy, bądź niemożność wypłat dla pracowników samorządowych. W załączeniu do wniosku strona skarżąca przedstawiła uchwałę Rady Gminy D. z dnia 22 stycznia 2018r., Nr (...) w sprawie uchwalenia budżetu gminy D. rok 2018 wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (niepublikowane) stwierdził, że chodzi o taką szkodę, zarówno majątkową, jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Nadto jak wynika z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 s. 166 -168). W literaturze przedmiotu podkreśla się również, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 in fine p.p.s.a. wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I GSK 40/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie w ocenie sądu, strona skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy D. w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 46 210,16 zł. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów danej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych - Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, zawiera plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy ogólne i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości i nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Funkcją rezerw jest jednak przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Przedstawiona we wniosku argumentacja wskazuje, że ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty wraz z odsetkami spowodowałby trudności w prawidłowej realizacji ciążących na jednostce samorządu terytorialnego zadań, a także konieczność dokonania przesunięć środków finansowych przeznaczonych na realizację innych zadań, zaplanowanych w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji jednostki. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając zatem na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz wysokość wymaganej do zwrotu kwoty dofinansowania nie może ujść uwadze, że wypłata żądanej należności z budżetu gminy spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań z innych źródeł, tj. konieczne będzie sięgnięcie do środków zgromadzonych na inne cele, bądź ich pozyskanie z zewnętrznych źródeł finansowania. Strona skarżąca wykazała, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące zamieszkującej na terenie gminy ludności. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej strony skarżącej przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko. Na marginesie powyższych rozważań podkreślić jedynie należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od oceny zasadności samej skargi. W postępowaniu o ochronę tymczasową, sąd nie mógł badać prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż niweczyłoby to kontrolę sądową legalności zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. B.K.