III SA/Łd 209/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.),, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik-Appel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną uchyla zaskarżone postanowienie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [....] , orzekł o przyznaniu Z. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 2 stycznia 2006 roku oraz prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2006 roku w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego do dnia 14 stycznia 2006 roku. W dniu 18 stycznia 2006 roku Z. B. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. pismo, w którym zawarł m.in. prośbę o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które nabył w dniu 2 stycznia 2006 roku. A następnie w złożonym w dniu 1 lutego 2006 roku oświadczeniu skarżący potwierdził, iż powyższe pismo jest odwołaniem od ww. decyzji Starosty [...] z dnia [....] nr [...] Badając dopuszczalność powyższego odwołania organ odwoławczy ustalił, iż z akt przedmiotowych sprawy, przesłanych w dniu 13 lutego 2006 roku, wynika jednoznacznie, iż decyzja Starosty [...] z dnia[...], nr [...] orzekająca o uznaniu skarżącego z dniem 2 stycznia 2006 roku za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 3 stycznia 2006 roku w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego do dnia 14 stycznia 2006 roku, została skutecznie doręczona Z. B. dopiero w dniu 26 stycznia 2006 roku. Fakt ten potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji załączone do akt sprawy. Natomiast odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez skarżącego osobiście na dziennik Powiatowego Urzędu Pracy w K., poz. nr [...] już w dniu 18 stycznia 2006 roku, co potwierdza data stempla Powiatowego Urzędu Pracy w K., a zatem przed wprowadzeniem ww. decyzji do obrotu prawnego, tj. w okresie kiedy nie rodziła żadnych skutków prawnych zarówno dla strony jak i dla organu. Organ odwoławczy podniósł przy tym, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaskarżona decyzja została ogłoszona Z. B. ustnie. Brak jest w nich bowiem protokołu lub adnotacji podpisanej przez skarżącego, które potwierdzałyby ustne ogłoszenie decyzji stronie. Wychodząc z powyższych przesłanek organ ten stwierdził, iż w jego ocenie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Z tego względu pozostawił pismo Z. B. bez rozpatrzenia i orzekł o niedopuszczalności odwołania. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. B. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Wojewoda [...] wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania, przyjmując, że skarżący wniósł odwołanie w dniu 18 stycznia 2006 roku od decyzji otrzymanej w dniu 26 stycznia 2006 roku. Okoliczności faktyczne dotyczące doręczenia mu tej decyzji przedstawiają się jednak inaczej, albowiem w dniu 16 stycznia 2006 roku otrzymał on do rąk własnych zaświadczenie o pobieraniu zasiłku od dnia 3 stycznia do dnia 14 stycznia 2006 roku z adnotacją odręczną – zaświadczenie do GOPS. W dniu zaś 17 stycznia 2006 roku otrzymał do rąk własnych na piśmie decyzję o przyznaniu zasiłku. Następnie w dniu 10 lutego 2006 roku otrzymał pocztą pismo informujące, że akta jego sprawy zostały przekazane wraz z odwołaniem do Wojewody [...] z adnotacją, że odwołanie wniesiono w terminie. W konkluzji skarżący stwierdził, iż w świetle powyższych faktów nie można przyjąć, że skuteczne doręczenie mu decyzji nastąpiło dopiero w dniu 26 stycznia 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda[...] , wnosząc o jej oddalenie, wywiódł jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie rozważań podnieść jednak należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonego postanowienia może nastąpić zaś tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."/. Podkreślić przy tym należy, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zważyć przy tym należy, iż niedopuszczalność odwołania, o której mowa w powołanym przepisie, zachodzi wówczas, gdy np. sprawa nie była załatwiona w drodze decyzji; odwołanie wniesiono od udzielonej przez organ informacji; strona w terminie nie usunęła braków odwołania; odwołanie wniesiono od decyzji, której nie można było zaskarżyć w drodze odwołania (decyzji organu odwoławczego); odwołanie wniosła osoba nieposiadająca zdolności procesowej, a jej przedstawiciel ustawowy nie potwierdził tej czynności; treścią odwołania jest żądanie rozstrzygnięcia kwestii, która nie była rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, a także gdy odwołanie wniesiono od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie (por. szerzej: W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 156-157, a także wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, ONSA 1993, z. 2, poz. 48 oraz postanowienie SN z dnia 7 lipca 1988 r., III AZP 10/88, OSN 1990, z. 9, poz. 116). W każdym jednak przypadku wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania poprzedzone być musi postępowaniem wyjaśniającym, którego celem powinno być wyjaśnienie wszelkich okoliczności towarzyszących wniesieniu odwołania przez stronę, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, iż obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dotyczy także wstępnego etapu postępowania odwoławczego, którego przedmiotem jest ocena dopuszczalności uruchomienia przez stronę trybu odwoławczego od decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę niedopuszczalności odwołania organ odwoławczy przyjął okoliczność, iż skarżący wniósł odwołanie od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Analiza akt sprawy dowodzi jednak, iż organ nie przeprowadził wymaganego postępowania wyjaśniającego celem jednoznacznego ustalenie wystąpienia tejże okoliczności, a w szczególności nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii – daty i formy wejścia do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, od której wniesiono odwołanie. Zważyć przy tym należy, iż prawny byt decyzji na zewnątrz rozpoczyna się z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia i dopiero od tej chwili organ, który decyzję wydał, jest nią związany. W skardze skarżący podniósł, iż decyzję o przyznaniu mu zasiłku otrzymał w dniu 17 stycznia 2006 roku "do rąk własnych". Jednocześnie wskazał, iż także w takiej formie – "do rąk własnych" doręczano mu zaświadczenie o pobieraniu zasiłku od dnia 3.01.-14.01.2006 r. opatrzone adnotacją odręczną: "zaświadczenie do GOPS". Podniósł przy tym, iż w dniu 10 lutego 2006 roku otrzymał za pośrednictwem poczty pismo informujące, iż akta jego sprawy zostały przekazane wraz z odwołaniem do Wojewody [...] z adnotacją, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy natomiast wskazał, iż decyzja ta została skarżącemu doręczona za pokwitowaniem przez pocztę w dniu 26 stycznia 2006 roku. I na tej podstawie przyjął, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Przyjmując za podstawę stwierdzenia tej okoliczności zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji, organ odwoławczy w żadnej mierze nie ustosunkował się jednak do stanowiska organu I instancji zawartego w piśmie z dnia 8 lutego 2006 r., z którego wynika, iż odwołanie zostało wniesione w terminie. Dodatkowo w ocenie Sądu wątpliwości budzi zawarte w aktach sprawy oświadczenie pracownika organu I instancji z dnia 21 kwietnia 2006 roku, z którego wynika, iż wprawdzie decyzja została skarżącemu przesłana pocztą, niemniej przed otrzymaniem tejże decyzji pocztą skarżący był ustnie poinformowany o przysługującym mu zasiłku. Ponadto w tym kontekście uwagę Sądu zwraca fakt braku utrwalenia w formie pisemnej (protokołu, względnie adnotacji) czynności postępowania związanej z wezwaniem skarżącego z dnia 31 stycznia 2006 roku do osobistego stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 6 lutego 2006 roku, w związku z pismem z dnia 18 stycznia 2006 roku, potraktowanym później jako odwołanie od decyzji z dnia [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w świetle art. 9 k.p.a. obowiązkiem organu związanym z przeprowadzeniem tej czynności było poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków związanych z zakwalifikowaniem jej pisma z dnia 18 stycznia 2006 roku jako odwołania. Realizacja tego obowiązku przede wszystkim winna była się sprowadzić do udzielenia stosownych wskazówek związanych z wniesieniem wspomnianego środka odwoławczego w dniu 18 stycznia 2006 roku i skutkach jego wniesienia właśnie w tej dacie. W aktach sprawy znajduje się natomiast protokół z przesłuchania strony z dnia 21 kwietnia 2006 r. dotyczący kwestii związanych z okolicznościami towarzyszącymi wniesieniu odwołania, podczas gdy kwestię niedopuszczalności odwołania organ odwoławczy rozstrzygnął uprzednio w postanowieniu z dnia [...] doręczonym skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 14 marca 2006 roku. Zaznaczyć przy tym należy, iż przesłuchanie strony w kwestii zakwalifikowania jej pisma z dnia 18 stycznia 2006 r. jako odwołania nastąpiło po wniesieniu przez nią skargi, tj. po dniu 4 kwietnia 2006 roku. Zdaniem Sądu powyższe spostrzeżenia prowadzą do konkluzji, iż organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kluczowej dla niniejszej sprawy okoliczności – daty i formy wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia[...]. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w konsekwencji nie pozwalają zatem przyjąć, iż organ wykazał, że odwołanie zostało wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Wykazanie zaś tej przesłanki warunkowało legalność zaskarżonego postawienia. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 9 oraz art. 67 oraz art. 134 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rozważy wszystkie okoliczności towarzyszące wejściu ww. decyzji do obrotu prawnego i wniesieniu odwołania przez Z. B., przeprowadzając w tym celu stosowne postępowanie wyjaśniające wraz z utrwaleniem w formie pisemnej czynności w nim podjętych, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Uwzględniając przy tym treść art. 152 p.p.s.a., z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania wykonania tego postanowienia.