III SA/Łd 209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 17 § 1, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.)- dalej: u.p.e.a., Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu nieistnienia obowiązku z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, wniesionego przez A. G. na postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 5 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta P. wystawił na A. G. tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący zaległość z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w kwietniu 2009 r. Powyższy tytuł wykonawczy wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. celem jego realizacji. Odpis tytułu wykonawczego z dnia 5 czerwca 2013 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu prawa majątkowego, stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą, został doręczony w trybie art. 43 k.p.a. (dorosłemu domownikowi - matce zobowiązanego) w dniu 16 lipca 2013 r. Dokonane zajęcie prawa majątkowego okazało się nieskuteczne. Następnie w dniu 17 października 2013 r. organ egzekucyjny skierował do A S.A. we W. zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Powyższe zajęcie zostało uchylone zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2014 r. W dniu 6 czerwca 2014 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank – nadpłatę w podatku dochodowym za rok 2013. Zawiadomienie o dokonaniu zajęcia zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 24 czerwca 2014 r. W piśmie z dnia 28 czerwca 2014 r. skarżący oświadczył, że nie uznaje zajętych wierzytelności i odmawia przekazania kwoty na pokrycie dochodzonych należności. Wyjaśnił, że wszystkie swoje zobowiązania spłaca w terminie. Nie posiada dokumentacji sprzed ponad 5 lat i nie jest w stanie sprawdzić, czy takie zdarzenie związane z parkowaniem pojazdu bez opłaty miało miejsce i kogo dotyczyło. Ponadto wskazał, że nie miał wcześniej żadnych informacji o należności z tytułu opłaty parkingowej za kwiecień 2009 r. Podniósł, że roszczenie to uległo przedawnieniu. Pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wezwał zobowiązanego do wyjaśnienia w terminie 7 dni, czy pismo z dnia 28 czerwca 2014 r. jest: 1/ zarzutem w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na: - wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.); - odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a.); - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (art. 33 § 2 pkt 7 u.p.e.a.); 2/ wnioskiem o zastosowanie innego rodzaju instytucji prawnej przewidzianej w u.p.e.a. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. strona wyjaśniła, że jej pismo z dnia 28 czerwca 2014 r. należy traktować jako zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, polegający na nieistnieniu obowiązku. W dniu 18 sierpnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wezwał Prezydenta Miasta P. – wierzyciela dochodzonej należności, do zajęcia stanowiska, w sprawie zgłoszonego zarzutu. Ostatecznym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta P. uznał zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony. Następnie, postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, zgłoszony przez skarżącego. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. G. podniósł, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Oświadczył, że miał wykupiony bilet parkingowy, co podniósł w złożonym postępowaniu reklamacyjnym. Wniósł o ponowne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. rozpatrzył zarzut skarżącego, pomimo, iż wniesiony on został z uchybieniem 7 dniowego terminu, liczonego od dnia, w którym zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego. Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż jak wynika z akt sprawy odpis tytułu wykonawczego z dnia 05.06.2014 r. wraz z zawiadomieniem z dnia 27.06.2014 r. o zajeciu wierzytelności z rachunku bankowego, został doręczony skarżącemu w dniu 16 lipca 2013 r., w trybie art. 43 k.p.a. Zatem 7 dniowy termin do wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne upłynął w dniu 23 lipca 2013 r. Natomiast przedmiotowy zarzut nieistnienia obowiązku strona wniosła dopiero w dniu 28 czerwca 2014 r. Tym samym, organ I instancji winien, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Z powyższych względów Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. G. ponowił argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego. Oświadczył, że przez wiele lat nie wiedział, iż kwestia opłaty parkingowej nie została załatwiona. Posiadał bilet parkingowy, który załączył do postępowania reklamacyjnego w sprawie nałożenia dodatkowej opłaty parkingowej. W obecnej chwili, z uwagi na upływ czasu, nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej godziny parkowania. Nie zgodził się z ustaleniami organu administracji, iż w kwietniu 2009 r. parkował samochód bez uiszczonej opłaty parkingowej. Podniósł także, że nie czytał tytułu wykonawczego, bowiem go nie otrzymał. Wniósł o zwrot pobranych opłat oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2015 r. skarżący, powołując na stanowisko Sądu Najwyższego stwierdził, iż odebranie korespondencji nie oznacza, że została ona otwarta i przeczytana. Ponowił argumentację, że nie wiedział o niezakończeniu sprawy dotyczącej opłaty parkingowej w kwietniu 2009 r. O sprawie uzyskał informację dopiero w 2014 r., gdy dochodzona należność została potrącona z przysługującego mu zwrotu podatku. Gdyby wcześniej wiedział o tej sprawie miałby możliwość udowodnienia swoich racji. Z uwagi na fakt, że ze swojej strony dochował wszystkich terminów wniósł o zwrot poniesionych kosztów. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2015 r. A. G. wskazał, iż jego pierwszą informacją w sprawie było pismo o zajęciu podatku, z którym się zapoznał i natychmiast odpowiedział. Odpowiadał również na wszystkie inne pisma, zachowując przy tym wymagane terminy. Z uwagi na powyższe wniósł o uznanie jego terminu do zgłoszenia zarzutów w sprawie oraz o zwrot kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 134 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest legalność postanowienia wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) - dalej: u.p.e.a., o uchyleniu postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...], wydanego w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu nieistnienia obowiązku z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, wniesionego przez A. G. na postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] i o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Wskazać należy, iż przepisy postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z mocy art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. W oparciu o art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W myśl natomiast art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Powyżej powołany przepis zawiera dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo doszło do przedawnienia materialnoprawnego, tj. upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 293-298). Postępowanie egzekucyjne prowadzone było w rozpatrywanej sprawie na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 5 czerwca 2013 r. nr [...], obejmującego zaległość z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie przez A. G. opłaty za parkowanie pojazdu w kwietniu 2009 r. W piśmie z dnia 28 czerwca 2014 r., uzupełnionym na wezwanie organu w dniu 4 sierpnia 2014 r., skarżący wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z uwagi na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. wraz z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji. W dniu 18 sierpnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wezwał Prezydenta Miasta P. – wierzyciela dochodzonej należności, do zajęcia stanowiska, co do zgłoszonego zarzutu. Ostatecznym postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta P. uznał zarzut zobowiązanego za nieuzasadniony. Następnie, postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku z tytułu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, zgłoszony przez skarżącego. Zaskarżonym natomiast postanowieniem z dnia [...], Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. rozpatrzył zarzut skarżącego, pomimo, iż wniesiony on został z uchybieniem 7 dniowego terminu, liczonego od dnia, w którym zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego. Działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie uznać należy za naruszające cytowane wyżej przepisy art. 61a k.p.a oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, iż odmowa wszczęcia postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy na wstępnej fazie badania wniosku strony, organ stwierdzi, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie, gdy ocenie podlega pierwsze pismo w sprawie, mające na celu wszczęcie postępowania administracyjnego. Co do zasady, przepis ten będzie mógł zatem stanowić podstawę działania organu pierwszej instancji, ponieważ to właśnie przed tym organem dochodzi zazwyczaj do wstępnej kontroli złożonego przez dany podmiot pisma. Dlatego też brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdy znajduje sie ono, jak w niniejszej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego. O braku logiki świadczy bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to już zostało wszczęte i prowadzone były w toku tego postępowania czynności wyjaśniające oraz wydawane rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika jednoznacznie wadliwość zastosowania przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na tym etapie postępowania art. 61a k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy uważał, iż postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. wydane zostało w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, to działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Uchybienie terminu powoduje bowiem, że nie istnieje przedmiot postępowania, a zatem w ogóle nie powinno być ono wszczęte. W przypadku zaś, gdy organ mimo to wszczął postępowanie, nie można już wydać rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia, a jedynym prawidłowym zakończeniem tego postępowania jest wówczas jego umorzenie (por. wyrok NSA z 21.09.2007 r. sygn. akt I OSK 602/07, Lex nr 443885). Ponadto, w ocenie sądu, powołany przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. przepis art. 138 k.p.a. w ogóle nie daje organowi odwoławczemu postaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji bez jednoczesnego wydania orzeczenia co do istoty sprawy, poza przypadkiem, gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji w całości albo w części. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest bowiem orzeczeniem, co do istoty danej sprawy, lecz rozstrzygnięciem czysto procesowym. Należy również zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż skarżący nie miał możliwości odniesienia się na etapie postępowania administracyjnego do kwestii uchybienia terminu do wniesienia zarzutu na postępowanie egzekucyjne. Organ pierwszej instancji rozpatrzył bowiem zarzut strony merytorycznie i do takiego rozstrzygnięcia skarżący odniósł się we wniesionym zażaleniu. O uchybieniu terminu do wniesienia zarzutu strona dowiedziała się dopiero z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego i dlatego też dopiero w pismach procesowych kierowanych do sądu, podniosła argumenty przemawiające za zachowaniem tego terminu. Tymczasem zagadnienia związane z zachowaniem czy też brakiem zachowania terminu do wniesienia zarzutu winny być rozpatrzone na etapie postępowania przed organami egzekucyjnymi, w toku dwuinstancyjnego postępowania. Organ drugiej instancji dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trudno bowiem przyjąć, że materiał dowodowy został w prawidłowy sposób rozpatrzony, skoro twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znajdują potwierdzenia w dokumentach załączonych do akt administracyjnych sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał bowiem, że "jak wynika z akt sprawy doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego z dnia 05.06.2014r. Nr [...] wraz z zawiadomieniem z dnia 27.06.2014r. Nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego nastąpiło w dniu 16.07.2013 r., w trybie art. 43 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego". Z akt sprawy wynika tymczasem, że odpis tytułu wykonawczego z dnia 05.06.2013 r. doręczony został matce zobowiązanego w trybie art. 43 k.p.a., w dniu 16.07.2013 r. wraz z zawiadomieniem z dnia 27.06.2013 r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta P. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie znajdują zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z powyższych względów sąd uznał, że uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ odwoławczy nie pozwalają na pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). k.ż.