III SA/Łd 213/26

Dnia 6 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta Zgierza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 27 stycznia 2026 roku Nr PNIK-I.4131.980.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad kształtowania nazewnictwa ulic, placów i innych obiektów miejskich w Zgierzu postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić Miastu Zgierz z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego 26 lutego 2026 r. pod poz. 811. ak III SA/Łd 213/26 Uzasadnienie Rada Miasta Zgierza podjęła 18 grudnia 2025 r. uchwałę Nr XXIV/445/2025 w sprawie zasad kształtowania nazewnictwa ulic, placów i innych obiektów miejskich w Zgierzu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 27 stycznia 2026 r., Nr PNIK-I.4131.980.2025, Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność powyższej uchwały. Uchwałą z 26 lutego 2026 r., Nr XXVI/477/2026, Rada Miasta Zgierza postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2026 r. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Zgierza. Jednocześnie Rada upoważniła Przewodniczącego Rady Miasta Zgierza do reprezentowania Rady Miasta Zgierza w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. W dniu 31 marca 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga oznaczona jako skarga Rady Miasta Zgierza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 27 stycznia 2026 r. Skarga została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta Zgierza. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 31 marca 2026 r. strona skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, przez podpisanie skargi przez organ uprawniony do reprezentowania Miasta Zgierza na zewnątrz, tj. przez Prezydenta Miasta Zgierza. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Zgierza poinformował Sąd, że Prezydent Miasta Zgierza odmawia podpisania skargi, ponieważ nie zgadza się z jej treścią. Jednocześnie Przewodniczący Rady wniósł o uznanie, że to on reprezentuje organ wnoszący skargę, tj. Radę Miasta Zgierza, oraz o dalsze procedowanie skargi. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 21 kwietnia 2026 r. Prezydent Miasta Zgierza został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi przez jej podpisanie, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wezwaniu wyjaśniono, że zgodnie z § 2 uchwały Rady Miasta Zgierza Nr XXVI/477/2026 z 26 lutego 2026 r. wykonanie uchwały w sprawie wniesienia skargi powierzono Prezydentowi Miasta Zgierza. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta Zgierza oświadczył, że nie uzupełni braku formalnego skargi i jej nie podpisze, ponieważ nie zgadza się z jej treścią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braku formalnego polegającego na braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania skarżącego Miasta Zgierza. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153), dalej: u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego dotyczyło uchwały Rady Miasta Zgierza. Wniesienie skargi wymagało zatem podjęcia przez Radę Miasta Zgierza uchwały w sprawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Warunek ten został spełniony, ponieważ Rada Miasta Zgierza podjęła 26 lutego 2026 r. uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego. Nie oznacza to jednak, że Rada Miasta Zgierza albo jej Przewodniczący byli uprawnieni do samodzielnego reprezentowania Miasta Zgierza w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z art. 31 u.s.g. wynika, że wójt, a w mieście prezydent miasta, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Reprezentacja gminy w postępowaniu sądowym jest formą reprezentacji gminy na zewnątrz. Co do zasady to zatem Prezydent Miasta Zgierza, a nie Przewodniczący Rady Miasta Zgierza, jest organem uprawnionym do działania za Miasto Zgierz przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, a nie odrębnie jej organy. Gmina dokonuje czynności procesowych przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy rada jest organem stanowiącym, a wójt, burmistrz albo prezydent miasta organem wykonawczym. Kompetencje tych organów są ustawowo rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Oznaczenie w skardze jako strony skarżącej Rady Miasta Zgierza należało potraktować jako nieprawidłowość w oznaczeniu strony skarżącej. Z uwagi na treść art. 98 ust. 3 u.s.g. skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy powinna być bowiem traktowana jako skarga gminy, w tym wypadku Miasta Zgierz. Sama nieprawidłowość w oznaczeniu skarżącego nie uzasadniała więc odrzucenia skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony. Konieczne było natomiast ustalenie, czy skarga została prawidłowo podpisana przez organ uprawniony do reprezentowania Miasta Zgierza. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Brak podpisu osoby uprawnionej do działania za stronę stanowi brak formalny pisma. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga została podpisana przez Przewodniczącego Rady Miasta Zgierza. Przewodniczący rady gminy nie jest jednak, co do zasady, organem uprawnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. Skoro wykonanie uchwały Rady Miasta Zgierza z 26 lutego 2026 r. powierzono Prezydentowi Miasta Zgierza, to skarga powinna zostać podpisana przez Prezydenta Miasta Zgierza albo przez należycie umocowanego pełnomocnika działającego w imieniu Miasta Zgierza. Sąd wezwał zarówno stronę skarżącą, jak i następnie Prezydenta Miasta Zgierza do uzupełnienia tego braku formalnego przez podpisanie skargi przez organ uprawniony do reprezentacji Miasta Zgierza (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2025 r., II OSK 2461/25 i powołane tam orzecznictwo). Brak ten nie został jednak uzupełniony. Prezydent Miasta Zgierza jednoznacznie odmówił podpisania skargi, wskazując, że nie zgadza się z jej treścią. Podnoszona przez Przewodniczącego Rady Miasta Zgierza okoliczność, że Prezydent Miasta Zgierza odmawia podpisania skargi z powodu odmiennej oceny zasadności jej wniesienia, nie usuwa braku formalnego skargi. Nie prowadzi ona również w okolicznościach tej sprawy do przyjęcia, że Przewodniczący Rady Miasta Zgierza może zastąpić organ ustawowo uprawniony do reprezentowania gminy na zewnątrz. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały w sprawie zasad kształtowania nazewnictwa ulic, placów i innych obiektów miejskich. Sprawa nie dotyczy bezpośrednio pozycji ustrojowej Prezydenta Miasta Zgierza ani takiego konfliktu między organami gminy, który uzasadniałby odstąpienie od ustawowej zasady reprezentacji gminy przez organ wykonawczy. Powyższej oceny nie zmienia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. Wynika z niej, że zasadą jest reprezentacja gminy przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, natomiast reprezentacja przez przewodniczącego rady może zostać dopuszczona jedynie wyjątkowo, gdy w konkretnej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Chodzi zwłaszcza o sytuacje konfliktu interesów prawnych rady gminy i organu wykonawczego albo o sprawy, w których przedmiot uchwały dotyczy interesu prawnego organu wykonawczego. Sama odmowa podpisania skargi, wynikająca z odmiennej oceny zasadności jej wniesienia, nie jest taką szczególną okolicznością, nie może więc prowadzić do obejścia ustawowej zasady reprezentacji gminy przez ten organ. W konsekwencji skarga, jako dotknięta nieusuniętym brakiem formalnym polegającym na braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania Miasta Zgierza, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 49 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ak