III SA/Łd 214/16

Dnia 13 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. dotyczącej zasiłku chorobowego postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., na podstawie art. 15, art. 66 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 159), art. 84 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.), odmówił K.P. prawa do zasiłku chorobowego za okres od 29 listopada 2008r. do 3 marca 2009r. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami w łącznej kwocie 8 784,03 zł. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. IV Wydziału Karnego z dnia [...], sygn. akt [...] K.P. została uznana za winną dokonania umyślnego przestępstwa, w wyniku którego pozyskała zaświadczenia lekarskie za okres od 27 października 2008 r. do 3 marca 2009 r., na podstawie, którego za okres od 29 listopada 2008r. do 3 marca 2009r. Zakład Pracy "A" Sklepy Spożywcze Sp. z o. o. wypłacił zasiłek chorobowy w łącznej kwocie 5 244,00 zł. Organ wskazał, iż nienależnie wypłacone świadczenie za ww. okres wraz z odsetkami podlega zwrotowi. W decyzji zawarto również pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia, za pośrednictwem ZUS, odwołania do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych właściwego według miejsca zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Pismem z dnia 15 grudnia 2014r. pełnomocnik K.P., na podstawie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 145 § 1 pkt 4 lub art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w pierwszej kolejności o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu wniosku wskazał, że strona nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a zaskarżona decyzja została doręczona w trybie zastępczym. O zaskarżonej decyzji skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu 2 grudnia 2014r., tj. po otrzymaniu wezwania do zapłaty należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł o braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie oraz stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] z dnia [...] W decyzji zawarto pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia, za pośrednictwem ZUS, odwołania do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych właściwego według miejsca zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Od powyższej decyzji z dnia [...] pełnomocnik K.P. pismem z dnia 12 lutego 2015r. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na odwołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. Wydział XI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu odwołania K.P. od decyzji Zakładu ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015r., sygn. akt III SA/Łd 434/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że co do zasady decyzja wydana przez ZUS w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego. Katalog spraw wymienionych w art. 83 ust. 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s) ma charakter otwarty. Natomiast przepis art. 83 ust. 4 tej ustawy formułuje katalog zamknięty decyzji, co do których stronie nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W przypadku tych decyzji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest ZUS, który działa w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Natomiast skargę na decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozpoznaje sąd administracyjny. W ocenie sądu, przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. jest przepisem ogólnym, natomiast przepis art. 83 ust. 4 jest przepisem szczególnym. Reguły kolizyjne i zasady wykładni systemowej nakazują interpretowanie przepisów szczególnych literalnie lub ścieśniająco. Oznacza to, że zasady szczególne stosuje się wyłącznie do spraw wymienionych w przepisie o charakterze szczególnym i w żadnym wypadku nie należy zastosowania takiego przepisu rozszerzać na przypadki wyraźnie w nim nie wymienione. W sytuacji, gdy przepis ogólny art. 83 ust. 1 ustawy zawiera katalog otwarty decyzji, to wszystkie decyzje niewymienione wyraźnie w przepisie art. 83 ust. 4 ustawy podlegają regulacji przepisu art. 83 ust. 1 w związku z ust. 2, co oznacza ich zaskarżalność w drodze odwołania do sądu powszechnego. Sądy administracyjne są właściwe do rozpoznania skarg na decyzje wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ZUS w sprawach przyznania i odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarga dotyczy decyzji ZUS, która wydana została na podstawie art. 61 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zawiera rozstrzygnięcie o braku podstaw do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku chorobowego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego wraz z odsetkami. Zdaniem sądu sprawa ta bez wątpienia nie należy do spraw wyszczególnionych w art. 83 ust. 4 ustawy, a zatem niedopuszczalna jest tu droga sądowoadministracyjna. Sądy administracyjne w tej sprawie nie są właściwe, gdyż decyzje wydane w jakimkolwiek trybie nadzwyczajnym, które zmierzałyby do wzruszenia lub modyfikacji decyzji ZUS, innych niż wymienione art. 83 ust. 4 zd. 1 u.s.u.s. podlegają kontroli właściwych sądów powszechnych wskutek wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 83 ust. 2 tej ustawy. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., nakazujący sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten nie obejmuje przypadków, w których stanowisko sądu powszechnego, co do jego niewłaściwości w określonej sprawie, jest oczywiście błędne i gdyby zostało zaakceptowane, prowadziłoby do zmiany ustawowo określonej właściwości sądów administracyjnych. Od powyższego postanowienia K.P. wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie; - art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; - art. 187 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. akt II GSK 2746/15 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Zdaniem NSA zarówno art. 58 § 4 p.p.s.a. jak i art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej: k.p.c.) stanowiący, że sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe, stanowią regulacje prawną w pełni realizującą prawo do sądu określone w art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Obie wymienione regulacje gwarantują, że odrzucenie skargi, czy też odrzucenie pozwu odpowiednio przez sąd administracyjny, czy też powszechny, z uwagi na przyjęcie braku kognicji nie skutkuje zamknięciem stronie możliwości dochodzenia swoich praw przed sądem. Zarówno art. 58 § 4 p.p.s.a. jak i art. 1991 k.p.c. nie czynią z danej sprawy odpowiednio sprawy administracyjnej, czy też cywilnej, lecz jako regulacje antykolizyjne służą eliminacji sporów kompetencyjnych. Wnioski z nich wypływające pokrywają się z tymi, które należy wyprowadzić z art. 365 § 1 k.p.c. i art. 170 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że prawomocne orzeczenie - odpowiednio - sądu powszechnego, czy sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także wszystkie inne sądy oraz inne organy państwowe. Nie sposób w drodze wykładni zaprezentowanej przez Sąd I instancji przyjąć, że prawomocne orzeczenie sądu wiąże inny sąd jedynie wówczas, gdy nie jest "oczywiście błędne". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie z jasnej treści art. 58 § 4 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką ustalenia wystąpienia tej szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Przyjęcie, że przepis ten wiąże sąd administracyjny tylko wówczas, gdy sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie, która należy do kognicji sądu administracyjnego czyniłoby zbędną regulacje zawartą w art. 58 § 4 p.p.s.a. Ta sama uwaga obejmuje art. 1991 k.p.c. Z przedstawionych powodów NSA uznał, że sąd I instancji naruszył art. 58 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Dodatkowo NSA wskazał, że do odrzucenia skargi doszło w sytuacji, gdy sąd powszechny nie odrzucił pozwu, lecz uznając się za niewłaściwy przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Istotne dla dalszych rozważań jest to, że sąd przekazujący sprawę orzekał w oparciu o regulacje zawarte w Dziale III Kodeksu postępowania cywilnego – Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 464 § 1 k.p.c. odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym wypadku sąd przekaże mu sprawę. Zgodnie natomiast z art. 464 § 2 k.p.c. wniesienie do sądu pozwu, przekazanego następnie stosownie do paragrafu poprzedzającego, wywołuje skutki, jakie ustawa wiąże z wytoczeniem powództwa. W piśmiennictwie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że mimo, że w art. 464 § 1 k.p.c. mowa jest o "innym organie" w pojęciu tym mieści się także inny sąd (A. Zieliński: Prawo do sądu a struktura sądownictwa, "Państwo i Prawo" 2003, z. 4, s. 29, także post. SN z 12 grudnia 1999r. I PKN 63/99, OSNP 2000, z. 4, p. 391). W takim wypadku, jak miało to miejsce w tej sprawie, sąd przekaże mu sprawę. Postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu, że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości (art. 58 § 4 p.p.s.a.), ale w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne jest kontynuacją rozpoznania sprawy przekazanej postanowieniem sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. akt II GSK 2746/15 wydanego na skutek skargi kasacyjnej K.P. od postanowienia tut. sądu z dnia 25 czerwca 2015r. sygn. III SA/Łd 434/15. Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Podkreślić należy, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się nieaktualny. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu cyt. powyżej postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie naruszył art. 58 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazał, że do odrzucenia skargi doszło w sytuacji, gdy sąd powszechny nie odrzucił pozwu, lecz uznając się za niewłaściwy przekazał w oparciu o art. 464 § 1 k.p.c. sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu, że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości (art. 58 § 4 p.p.s.a.), ale w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi. Przedstawione powyżej stwierdzenia wyznaczyły zatem w istocie kierunek postępowania w niniejszej sprawie i obligowały sąd do rozpoznania przekazanej przez sąd powszechny sprawy. Na wstępie wskazać jednak należy, ocena merytoryczna zasadności skargi przez sąd administracyjny poprzedzona jest zawsze badaniem spełnienia wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Do warunków dopuszczalności skargi należy natomiast m.in. wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. o braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie oraz stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 § 1, art. 145 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która to ustawa zawiera uregulowania szczególne w stosunku do p.p.s.a., od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Określony w art. 83 ust. 1 u. s.u.s. katalog rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wydawanych w formie decyzji jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użyte w omawianym przepisie określenie "w szczególności" poprzedzające zawarte w nim wyliczenie. Zgodnie z art. 83b ustawy o s.u.s. w sytuacjach, w których przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, ZUS wydaje decyzję. Od rozstrzygnięć ZUS wydawanych w formie decyzji służy odwołanie do sądu powszechnego. Odmienna właściwość rzeczowa przewidziana jest, w drodze wyjątku od wyżej opisanej zasady, w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W sprawach, o których mowa we wskazanym przepisie, organ orzeka dwukrotnie w trybie K.p.a., a na decyzję ostateczną służy skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uruchomienia trybów nadzwyczajnych, a decyzja ostateczna ZUS z dnia [...], której wzruszenia domaga się strona, dotycząca odmowy przyznania prawa do zasiłku chorobowego i zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie należy do zamkniętego katalogu spraw, o których mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu uchylane, zmieniane lub unieważniane na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Powyższe oznacza, iż wzruszenie w trybie nadzwyczajnym ostatecznych decyzji w sprawach ubezpieczeń społecznych należy do ZUS i realizowane jest na zasadach opisanych w K.p.a. Zaskarżona decyzja ZUS z dnia [...]. została wydana w trybie określonym w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., a w związku z tym winna być rozstrzygnięta na zasadach określonych w przepisach K.p.a. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji lub wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w pierwszej instancji z upoważnienia ZUS, dlatego też środkiem odwoławczym przysługującym stronie niezadowolonej z zawartego w niej rozstrzygnięcia był, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca z tego uprawnienia nie skorzystała wnosząc bezpośrednio odwołanie do sądu powszechnego. Zastosowała się bowiem do pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Fakt ten nie powinien jednak wywierać negatywnych dla skarżącej skutków prawnych (art. 112 K.p.a.). W konsekwencji wobec niewyczerpania przysługujących stronie środków prawnych skarga nie mogła zostać merytorycznie rozpoznania. Przed wniesieniem środka odwoławczego do sądu nie został wyczerpany środek zaskarżenia, jaki służył skarżącej w postępowaniu przed organem administracji właściwym w sprawie. Tym samym, nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a., skargę odrzucił. EC