III SA/Łd 217/24

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 29 listopada 2021 roku nr XXX/190/21 w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z 7 marca 2024 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej: "prokurator") wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie Nr XXX/190/21 z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie. W przepisie § 7 uchwała ta stanowi, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy i Wójtowi Gminy Strzelce Wielkie. Z kolei w przepisie § 8 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Powyższej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), polegające na zaniechaniu ogłoszenia w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Mając na uwadze zgłoszony zarzut skargi, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Strzelce Wielkie wniosła o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała została przed wniesieniem skargi zmieniona uchwałą Nr LVI/360/24 Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 29 stycznia 2024 r. w zakresie skarżonego § 8, który otrzymał brzmienie: "§ 8. Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 29 listopada 2021 r.". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (Dz.Urz. z 2024 r., poz. 1491). W związku z powyższym należało uznać za zasadny wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto organ wskazał, iż do uchwał rad gmin w zakresie zasad otrzymywania i wysokości diet dla radnych istnieją odmienne stanowiska zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych w zakresie ich charakteru aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Gminy Strzelce Wielkie z 29 listopada 2021 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej: "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi, wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów), pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych czy przedsiębiorców). Przy czym dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. np. wyroki NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., V SA/Gl 515/18, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu jest uchwała Rady Gminy Strzelce Wielkie z 29 listopada 2021 r. w sprawie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Rady Gminy Strzelce Wielkie. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g., w myśl którego na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, dostępne w CBOSA). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Strzelce Wielkie z 29 listopada 2021 r. zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Co prawda krąg adresatów uchwały nie jest liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej funkcji, przepisy te stały się aktami generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g. Ponadto nie jest ona związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Skoro przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 uchwały określono, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy i Wójtowi Gminy Strzelce Wielkie. Z kolei w § 8 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano natomiast jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zauważyć jednak należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązujących, jest ich ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z przytaczanym już wcześniej art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Należy podkreślić, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (zob. np. wyroki NSA: z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 233/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3156/18; a także chociażby wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Gl 515/18, dostępne w CBOSA). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Nr LVI/360/24 Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 29 stycznia 2024 r. w zakresie skarżonego § 8, który otrzymał brzmienie: "§ 8. Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie z dniem 29 listopada 2021 r.". Okoliczność ta nie ma wpływu na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wywoływała ona bowiem już skutki prawne. Zauważyć przy tym należy, że zmiana uchwały przez radę gminy ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość, tj. ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje zaś skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zatem zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Odnotować w tym miejscu należy, iż w uchwale z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana lub też uchylenie zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych przepisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. d.cz.