III SA/Łd 22/22

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi G. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS) uchylił w całości decyzję z [...] r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku G.B. z dnia 7 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych w dniu 7 kwietnia 2020 do ZUS wpłynął wniosek G.B. o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. [...] r. ZUS wydał decyzję znak [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 7 kwietnia 2020 r. w części dotyczącej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku na dzień 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA i ZUS RCA za maj 2020 r. Decyzja została doręczona skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 22 lipca 2020 r. ( k-9 akt adm). W dniu 24 lipca 2020r. do ZUS wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany przez wspólnika Biura Rachunkowego A. s.c. – R.K., który wskazał, że biuro już od kilkunastu lat prowadzi rozliczenia składek ZUS G.B. i po raz pierwszy zdarzyło, że dokumenty nie zostały złożone w terminie. Program Płatnika odrzucił zestaw rozliczeniowy z powodu błędów krytycznych, co zostało zauważone i naprawione dopiero w lipcu. Spowodowane to było koniecznością przesyłania w tym okresie olbrzymiej ilości dokumentów. Podkreślono, że opóźnienie w złożeniu dokumentów nie było działaniem zamierzonym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał wskazaną na wstępie decyzję. Stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu z powodu błędnego zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uznał, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o zwolnienie z opłacania składek nie zachodzi ze względu na brak dokumentów rozliczeniowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, ZUS przyjął, że gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy. Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Następnie organ wskazał , że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Natomiast zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z tego względu, że wnioskodawca nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych złożenie ww. dokumentów nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Brak spełnienia powyższego wymogu ustawowego związanego ze złożeniem deklaracji lub imiennych raportów skutkuje koniecznością odmowy zwolnienia. Przyczyny niezłożenia w ustawowym terminie wymaganych dokumentów nie mają znaczenia. Wskazano, że z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wymagane dokumenty wpłynęły do Zakładu 4 lipca 2020 r., a więc po obowiązującym, wynikającym z ustawy terminie. W związku z powyższym, zdaniem ZUS, nie przysługuje wnioskodawcy prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł w imieniu G.B. wspólnik Biura Rachunkowego – R.K. W uzasadnieniu skargi opisał, m.in. trudną sytuację panującą w kraju podczas epidemii COVID-19, która negatywnie wpłynęła na nieterminowe złożenie deklaracji rozliczeniowych. Wskazywał, że w tym okresie musiał złożyć wiele terminowych wniosków i dokumentów i zapoznać się przepisami i wytycznymi . Zauważył, że ZUS do niektórych podmiotów w takim wypadku przesyłał pismo informujące o braku dokumentów rozliczeniowych i skutkach ich niezłożenia. On, aby klient nie poniósł szkody zapłacił prawie 5000 zł. W dniu 23 lipca 2021r., w wyniku wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargę skierowaną do sądu podpisał skarżący G.B. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy wypełniły się warunki określone w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Rozpoznanie przedmiotowej sprawy było konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżącego, co do możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało ocenić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 24 lipca 2020 r. rozpoznany przez organ, spełniał wymogi wynikające z przepisów prawa, a dokładnie mówiąc, czy organ rozpoznał środek odwoławczy pochodzący od strony postępowania. Zgodnie z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji. W myśl art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Wskazać należy, że przepisy nie stawiają temu środkowi zaskarżenia szczególnych wymagań formalnych., do wniosku tego, jak stanowi dalej powyższy przepis ( art. 31zq ust. 8 zd. 2 ) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i nawet jeżeli Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie formy i treści odwołania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu, to nie oznacza to całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa (np. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. W szczególności powinien on zawierać wskazanie osoby (podmiotu), od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony pisemnie, powinien być podpisany przez osobę składającą wniosek. Podpis wskazuje bowiem wnoszącego i pozwala zbadać, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego do jego wniesienia. Zgodnie z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych, niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków, które rodzą obowiązek organu podjęcia czynności w celu ich uzupełnienia należy, m.in. podpis strony. W niniejszej sprawie adresatem decyzji ZUS z [...] r. był G.B., zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez wspólnika Biura Rachunkowego A. s.c. z siedzibą w R. – R.K. Wprawdzie we wniosku R.K. powołuje się na upoważnienie do reprezentowania płatnika, ale w aktach administracyjnych takowego upoważnienia brak, co uniemożliwia ocenę czy był on pełnomocnikiem strony upoważnionym do złożenia środka odwoławczego w postępowaniu wywołanym wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. Jeżeli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę, której nie przysługiwał przymiot strony i jeżeli nie była ona również pełnomocnikiem procesowym strony w postępowaniu administracyjnym, to zachodziła niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wspólnika Biura Rachunkowego –R.K. ( art. 134 k.p.a) Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Dlatego, w ocenie Sądu, organ winien wezwać R.K. do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa do działania w imieniu G.B., a po ewentualnym bezskutecznym upływie tego terminu wezwać samą stronę do uzupełnienia braku wniosku przez jego podpisanie, pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania). Reasumując, w ocenie Sądu, w świetle załączonych akt administracyjnych, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisany przez prowadzącego Biuro Rachunkowe A. s.c. z siedzibą w R., nie spełniał wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., z uwagi - jak wskazano powyżej - na wymóg jego podpisania przez stronę skarżącą G.B. lub załączenia pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Tym samym uznać należy, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Uznanie za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pisma niepodpisanego przez osobę będącą stroną postępowania administracyjnego powoduje, że organ II instancji niejako z urzędu wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niespełniający wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a. nie wywołuje skutków prawnych wniesionego podania i nie można go rozpatrzeć. W takim przypadku, uznając wniesione przez R.K. pismo za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. organ mógł dopuścić się naruszenia art. 63 § 3 i art. 134 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę ZUS powinien przede wszystkim ustalić, czy R.K. działał w sprawie jako pełnomocnik strony G.B. Jeśli dokument świadczący o udzielonym mu pełnomocnictwie nie jest złożony lub budzi wątpliwości organu – ZUS powinien wezwać pełnomocnika do złożenia właściwego dokumentu. W sytuacji zaś stwierdzenia nieusunięcia ww. braku w terminie, ZUS powinien wezwać samego skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy poprzez jego podpisanie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sąd uznał za zbyteczne rozważania w zakresie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję . is