III SA/Łd 22/25

Dnia 21 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na zarządzenie Burmistrza Wielunia z dnia 23 sierpnia 2024 roku nr 214/24 w sprawie powołania Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz Wielunia podjął zarządzenie nr 214/24 z dnia 23 sierpnia 2024 r. w sprawie powołania Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia, w skład której wszedł: 1) R.K. - przedstawiciel Burmistrza Wielunia - przewodniczący komisji; 2) M.W. - przedstawiciel Burmistrza Wielunia; 3) B.K.-P. - przedstawicielka Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Wieluniu; 4) G.Ż. - przedstawiciel Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w Wieluniu. Podstawę prawną powyższego zarządzenia stanowił § 7 uchwały nr XLV/542/14 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 22 października 2014 r. w sprawie zasad, trybu przyznawania i wysokości Sportowej Nagrody Miasta Wielunia za osiągnięte wyniki sportowe lub prowadzone szkolenia zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 20 listopada 2014 r. poz. 4085, dalej: uchwała). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie złożył Prokurator Okręgowy w Sieradzu, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na ukształtowaniu składu ilościowego członków komisji niezgodnie z prawem, tj. § 7 ust. 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi prokurator wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały w skład komisji wchodzi trzech członków komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu i dwóch przedstawicieli Burmistrza Wielunia. Natomiast zarządzeniem nr 214/24 Burmistrz Wielunia powołał Komisję do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia, składającą się jedynie z dwóch członków komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu i dwóch przedstawicieli Burmistrza Wielunia. Tym samym przedmiotowym zarządzeniem ukształtowano skład ilościowy członków komisji niezgodnie z przepisami uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wielunia wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieprzewidzianej w uchwale sytuacji, tzn. trzech członków Komisji Oświaty, Kultury i Sportu było autorami wniosku o przyznanie nagrody sportowej dla A.J. Mając na względzie, iż Komisja Oświaty, Kultury i Sportu w tej kadencji została powołana w składzie 5-osobowym, złożenie wniosku przez trzech radnych tej komisji spowodowało, że zabrakło możliwości wskazania jednego radnego z komisji bez wzbudzenia zastrzeżeń co do ewentualnego składu komisji i zachowania bezstronności. W takim stanie faktycznym Burmistrz Wielunia, mając na względzie konieczność rozpoznania wniosku o przyznanie nagrody, powołał do składu komisji dwóch członków wskazanych w piśmie Przewodniczącej Komisji Oświaty, Kultury i Sportu z 19 sierpnia 2024 r., tj. B.K.-P. oraz G.Ż. Pozostali członkowie komisji podpisali się pod wnioskiem o przyznanie nagrody sportowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Argumentując a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zaskarżone zarządzenie burmistrza z 23 sierpnia 2024 r. w sprawie powołania Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia zostało wydane na podstawie § 7 uchwały nr XLV/542/14 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 22 października 2014 r. w sprawie zasad, trybu przyznawania i wysokości Sportowej Nagrody Miasta Wielunia za osiągnięte wyniki sportowe lub prowadzone szkolenia zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 10, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r. poz. 715). Materialnoprawną, ustawową podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi zaś art. 21 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały w skład Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia wchodzi trzech członków komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu i dwóch przedstawicieli Burmistrza Wielunia. W sprawie bezsporne jest, że mocą zakwestionowanego przez prokuratora zarządzenia powołano czteroosobową Komisję do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia. Nie jest również kwestionowane, że w jej składzie zabrakło jednego przedstawiciela komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu. W tych okolicznościach zdaniem sądu skład Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia nie spełnia wymogu określonego w § 7 ust. 2 uchwały w zw. z art. 21 ust. 1 u.s.g., co z kolei należało uznać za podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia. Należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności zarządzenia może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ono w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2071/18). Niewątpliwie z treści § 7 ust. 2 uchwały wynika wymóg, aby w skład Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia wchodziło, m.in. trzech, a nie dwóch członków komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jego zestawienie z art. 91 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że zarządzenie, które uniemożliwia ukształtowanie pełnego składu ilościowego członków komisji, będzie ewidentnie sprzeczne z § 7 ust. 2 uchwały w zw. z art. 21 ust. 1 u.s.g., a tym samym nieważne. Żaden przepis prawa bowiem, w tym art. 21 ust. 1 u.s.g., nie uzależnia oceny skutku naruszenia wymogu składu komisji od badania okoliczności świadczących o posiadaniu przez kandydata na członka tej komisji interesu prawnego w rozpatrzeniu przez tę komisję złożonego przez siebie wniosku o przyznanie nagrody sportowej. Sytuacja ta nie oznacza, że organ, w tym przypadku burmistrz, może powołać komisję w niepełnym osobowym składzie. Dopóki bowiem nie można utworzyć komisji z uwzględnieniem pełnego jej składu, to organ taki co do zasady nie powinien być powołany. Z tego też względu okoliczność, że trzech członków Komisji Oświaty, Kultury i Sportu było autorami wniosku o przyznanie nagrody sportowej, a także kandydatami na członków Komisji do spraw Sportowej Nagrody Miasta Wielunia, nie może stanowić usprawiedliwienia dla działania niezgodnego z prawem, tj. powołania komisji z pominięciem jednego z trzech członków komisji właściwej do spraw sportu Rady Miejskiej w Wieluniu. Burmistrz jest zobowiązany działać wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, a skoro skład osobowy komisji został ściśle określony w § 7 ust. 2 uchwały w zw. z art. 21 ust. 1 u.s.g., to burmistrz nie może tej regulacji nie stosować. W konsekwencji oznacza to, że powołanie komisji do spraw sportowej nagrody z pominięciem jednego z trzech członków komisji właściwej do spraw sportu jest wykluczone. Ponadto w kontekście posiadania przez radnego jako kandydata na członka komisji interesu prawnego w rozpatrzeniu przez tę komisję złożonego przez siebie wniosku o przyznanie nagrody sportowej należało przytoczyć treść art. 25a u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis 25a u.s.g. podlega ścisłej wykładni, ponieważ ustanawia zakaz określonego działania. Ex lege zakaz działania radnego obejmuje jedynie udział w głosowaniu, natomiast nie zezwala na odsunięcie radnego od pracy w komisji; nie obejmuje innych form udziału w danej sprawie, takich jak dyskusja nad sprawą, dostarczanie argumentów na rzecz konkretnego stanowiska komisji. Radny jest zatem wyłączony z głosowania, gdy dotyczy ono jego interesu prawnego. Okolicznością odsuwającą radnego od udziału w głosowaniu jest istnienie "jego" interesu prawnego. Z interesem prawnym mamy do czynienia wówczas, gdy sposób załatwienia danej sprawy ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy (tak: S. Płażek (w:) Ustawa o samorządzie..., komentarz do art. 25a, teza 3). Podkreśla się jednocześnie, że interes prawny nie jest tożsamy jedynie z interesem ekonomicznym; istotniejsze jest, by w wyniku takiego bądź innego zakończenia danej sprawy zmianie uległa czyjaś "sfera prawna", a zatem treść choćby jednego stosunku prawnego z udziałem tej osoby. Sam zaś interes prawny niekoniecznie musi dotyczyć stosunków prawnych w sferze majątkowej. Pod pojęciem interesu prawnego orzecznictwo rozumie osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 124/13, Nowe Zeszyty Samorządowe 2013, z. 3, poz. 13). Przepis art. 25a u.s.g. zakazuje zatem udziału w głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego dotyczy głosowanie. Oznacza to, że przepis ten nie zezwala na odsunięcie radnego od prac w komisji, jedynie odsuwa go od głosowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że burmistrz mógł powołać do składu komisji radnego posiadającego interes prawny w rozpatrzeniu przez tę komisję złożonego przez siebie wniosku o przyznanie nagrody sportowej, co nie oznacza, że radny mógłby głosować nad tym wnioskiem. W tej sytuacji głosowanie radnego pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z wyrażonym w art. 25a u.s.g. zakazem, a nie sam udział radnego w pracach komisji związanych z podjęciem zaskarżonego zarządzenia. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie sądu uniemożliwianie ukształtowania pełnego składu ilościowego członków komisji stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie to stanowi uchybienie, które z uwagi na swą istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to naruszenie istotne, które skutkowało ingerencją w zarządzenie objęte kontrolą sądową. Z tych też względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. d.cz.