III SA/Łd 221/05

Dnia 4 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania W. K. dodatku mieszkaniowego ze względu na fakt, iż wyliczony zgodnie z przepisami dodatek osiągnął wartość ujemną. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 roku sygn. akt 3 II SA/Łd 169/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, bowiem w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071) polegające na tym, że organy administracji nie poczyniły ustaleń i nie wyjaśniły okoliczności faktycznych, głównie w zakresie prawidłowości zadeklarowanego dochodu. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny sprawy i nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na wydanie prawidłowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując sprawę uwzględniło zalecenia Sądu o uzupełnienie postępowania w zakresie sytuacji dochodowej w rodzinie skarżącej. Pismem z dnia 23 kwietnia 2004 roku organ wezwał stronę do nadesłania dokumentów potwierdzających wysokość dochodów w okresie lipiec, sierpień i wrzesień 2002 roku członków gospodarstwa domowego wymienionych w deklaracji z dnia 26 października 2001 roku, przesyłając w załączeniu kopię deklaracji. Zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w deklaracji z dnia 26 października 2001 roku o wysokości dochodów członków rodziny gospodarstwa domowego strona złożyła oświadczenie, że jest jej wiadome, iż dokumenty na podstawie których zadeklarowała dochody, jest zobowiązana przechowywać przez okres 3 lat, a uprzedzona o odpowiedzialności karnej z art. 233 § l ustawy Kodeks karny (Dz. U. z 1997 roku, Nr 88, poz. 553), potwierdziła własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych w deklaracji, która została złożona w Referacie Budynków i Lokali w Urzędzie Miasta Ł. delegaturze Ł.. Zgodnie z pouczeniem strona powinna przechowywać dokumenty od 2001 do 2004 roku. Strona w zakreślonym terminie nadesłała pismo i kopie - przekazów pocztowych swojej renty za lipiec, sierpień, wrzesień 2001 roku i decyzji rentowej męża z KRUS z dnia [...] Nr [...] oraz wyjaśniła, że zaginęły dokumenty dotyczące pozostałych członków gospodarstwa domowego tj. A., Z., K. i W. R. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie strony uwzględniło materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych i po ich analizie uznało, że nie zachodzą przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) dodatek mieszkaniowy może być przyznany w przypadku spełnienia łącznie następujących warunków - posiadania tytułu prawnego do lokalu, dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego oraz powierzchni normatywnej przy uwzględnieniu przysługujących uprawnień. Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje na wniosek (według odpowiedniego wzoru) osoby zainteresowanej, złożony w urzędzie właściwej gminy, do którego należy dołączyć deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za 3 miesiące poprzedzające dzień złożenia wniosku. Takie wymogi formalne określone zostały w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156. póz. 1817), zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna złożyć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego według wzoru stanowiącego załącznik nr l do rozporządzenia i deklaracje o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, iż w myśl art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, posiadanie tytułu prawnego do lokalu oznacza, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, członkom spółdzielni mieszkaniowych zamieszkujących na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, osobom zajmującym lokale mieszkalne w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Kryterium dochodu, o którym stanowi art. 3 w zw. z art. 16 cytowanej ustawy, jest spełnione w sytuacji, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nic przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Ponadto konieczne jest spełnienie przesłanki wg art. 5 ust. l ustawy, związanej z tzw. normatywna powierzchnia użytkową lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. W przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego powierzchnia ta nie może ona przekraczać: 35 m2, dla l osoby, 40 m2, dla 2 osób, 45 m2, dla 3 osób, 55 m2 dla 4 osób, 65 m2, dla 5 osób, 70 m2, dla 6 osób. W sytuacji, gdy zamieszkuje w mieszkaniu większa liczba osób, dla każdej kolejnej osoby pow. normatywna zwiększa się o 5 m². Z powołanych przepisów wynika, że dodatek mieszkaniowy może być przyznany wówczas, gdy zostały łącznic spełnione są wymienione wyżej przesłanki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło również, iż dokumentacja załączona do akt sprawy wskazuje, że W. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 26 października 2001 roku, dołączając do niego raport o wysokości wydatków na mieszkanie, deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego za okres lipiec-wrzesień 2001 roku i oświadczenie córki A. R. W mieszkaniu o pow. 50,53 m² w Spółdzielni Mieszkaniowej A zajmowanym przez rodzinę skarżącej zameldowano 6 osób. Skarżąca deklarowała wspólne gospodarstwo domowe z mężem K. K. oraz córką A. R., zięciem Z. R. i ich dziećmi K. i W. Dochód rodziny w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku tj. za okres lipiec, sierpień, wrzesień 2001 roku stanowiły: renta 2.022,72 zł, renta rolnicza 1.352,16 zł. zasiłek pielęgnacyjny 407,88 zł, zasiłek z PUP 277,10 zł, wynagrodzenie zięcia 4.791,39 zł., zasiłki rodzinne na dwoje dzieci 247.20 zł. Razem wysokość dochodu gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy wyniosła 9.098.45 zł. co daje średni dochód na członka gospodarstwa domowego 1.561,41 zł, a miesięcznie 505,47 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc (wrzesień 2001roku) wyniosła 275,54 zł., co wynika z raportu zarządcy domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż rozpoznając sprawę nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na odmienne ustalenie wysokości dochodu w rodzinie skarżącej w spornym okresie, niż to ustalił organ I instancji. Wynika to z faktu, że strona, mimo pouczenia o obowiązku przechowywania dokumentów przez okres od 2001 do 2004 roku, nie złożyła do Kolegium pełnej dokumentacji o dochodach jakie zostały wskazane w deklaracji. Wobec tego dla oceny i ustalenia dochodu rodziny Kolegium uwzględniło wysokość dochodu wg oświadczenia w deklaracji złożonej w październiku 2001 roku. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dodatek mieszkaniowy dla rodziny 6 osobowej jest różnicą pomiędzy wydatkami na mieszkanie (ograniczonymi do 90%), a 10 % łącznego dochodu rodziny. Z obliczenia dodatku mieszkaniowego wynika, że dodatek mieszkaniowy uzyskał wartość ujemną. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uprawniające do przyznania dodatku mieszkaniowego i decyzja organu I instancji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest zasadna. Ponieważ strona nie nadesłała dokumentów na podstawie których zadeklarowała dochody członków gospodarstwa domowego, a które zgodnie z pouczeniem strona powinna przechowywać dokumenty przez okres 3 lat, dlatego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości danych w deklaracji o wysokości dochodów oraz ustaleń i obliczenia organu I instancji. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zawartą w ustawie definicją "dochodu", za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych. zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 3 ustawy). Pojęcie dochodu obejmuje więc wszelkie przychody, a w przypadku gdy dochód stanowi emerytura lub renta, to wówczas takie świadczenie z ubezpieczenia społecznego będąc dochodem danej osoby jest jednocześnie przychodem. Dlatego do tego rodzaju świadczenia odnosi się pojęcie dochodu brutto. Renta jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego i odwołująca oraz jej mąż otrzymywali w spornym okresie rentę nie ponosili składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, bowiem otrzymywali już świadczenie z ubezpieczenia społecznego. Ponadto w takim przypadku nie są ponoszone koszty uzyskania dochodu, dlatego że osoba nie pozostaje w stosunku pracy. Z tych względów nie można zastosować do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego renty lub emerytury w wysokości netto. W przypadku zmiany sytuacji dochodowej w rodzinie odwołująca ma prawo do wystąpienia do organu I instancji z ponownym wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych posiadają charakter obligatoryjny i z tego względu nie jest możliwe przyznanie dodatku mieszkaniowego z pominięciem warunków wymienionych w przepisach ustawy, jak również nie dają podstawy do uznaniowego przyznania dodatku mieszkaniowego. Przepisy powołanej ustawy w sposób szczegółowy i kategoryczny określają przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie pomocy finansowej z budżetu gminy w postaci dodatku mieszkaniowego. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy zobowiązane były do zastosowania unormowań wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W dniu 16 lipca 2004 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Skarżąca podniosła w skardze, iż organy niesłusznie odmówiły jej przyznania dodatku mieszkaniowego ponieważ spełniła ona wszystkie przesłanki warunkujące, zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, przyznanie takiego dodatku. Skarżąca wskazała, iż kryterium wielkości zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak i kryterium dochodowe, od których zależało przyznanie dodatku zostały spełnione. Skarżąca podniosła również, iż kryterium dochodu zostało ustalone wadliwie, gdyż organy administracyjne zaliczyły do dochodu również zasiłki, które podlegają wyłączeniu przy jego ustalaniu. Ponadto według skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie wyjaśniło okoliczności związanych z wydatkami, które strona ponosiła na utrzymanie mieszkania, czym naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Okoliczność ta miała – według skarżącej - istotny wpływ na przyznanie i wysokość dodatku. Zgodnie z powołanymi przepisami, to na organach administracyjnych ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Obowiązek ten nie może natomiast być przerzucany na stronę. Jak wynika z treści art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracyjne mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Ustalenie wydatków mieszkaniowych w toku postępowania mogło zatem nastąpić pomimo braku niektórych dokumentów. Wydatki te można bowiem było ustalić np. na podstawie oświadczeń stron, jak również po uzyskaniu informacji od Spółdzielni oraz dostawców mediów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazała skarżąca. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 )- ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 21 stycznia 2004 r w sprawie sygn. akt 3 II S.A./Łd 169/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zarzucił organowi, iż w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nie ustalenie i nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych głównie w zakresie prawidłowości zadeklarowanego dochodu, co uniemożliwiło właściwe zastosowania norm prawa materialnego. Sąd podkreślił również, iż decyzja organu odwoławczego stwierdza fakt prawidłowego matematycznego wyliczenia dodatku przez organ I instancji, a tymczasem z treści tej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia. Stosując się do zaleceń Sądu organ odwoławczy winien był wyjaśnić okoliczności faktyczne także w zakresie prawidłowości zadeklarowanego dochodu niezbędne w celu zastosowania powołanych przez Sąd norm prawa materialnego i przedstawić dokładnie sposób matematycznego wyliczenia dodatku mieszkaniowego przez organ I instancji . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. tych zaleceń nie wykonało. W toku postępowania wezwano jedynie skarżącą do nadesłania dokumentów potwierdzających wysokość dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie lipiec, sierpień, wrzesień 2001 r. Skarżącą przesłała odcinki renty swoje i męża ( udokumentowała zatem okoliczności niesporne), dochodów pozostałych osób nie udokumentowała, gdyż stwierdziła, że dokumenty te zaginęły. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając odwołanie strony uwzględniło materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych i po ich analizie uznało, że nie zachodzą przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego wydana zatem została w oparciu o ten sam materiał dowodowy co poprzednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę skarżącej czynił starania, aby uzyskać niezbędne informacje dotyczące stanu faktycznego w takim zakresie, aby można było stwierdzić, czy odmowa przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego była zasadna. W zaskarżonej decyzji ( strona 3 uzasadnienia ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż kwota 407,88 zł to zasiłek pielęgnacyjny. Sąd ustalił, iż jest to dodatek za pracę przymusową w Niemczech. W postanowieniu z dnia 21 kwietnia 2005r. Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do wyjaśnienia, czy w skład opłat za mieszkanie skarżącej wchodzą opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu, ubezpieczenie i podatek od nieruchomości. W piśmie z dnia 6 lipca 2005 r organ odwoławczy powołując się na wyjaśnienie Spółdzielni Mieszkaniowej A wyjaśnił, iż opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu i podatek od nieruchomości zawarte są w składniku "opłaty lokalne " a ubezpieczenie w składniku " eksploatacja podstawowa" . Wymienione składniki czynszu są wykazane w " Raportach o składnikach czynszu ". Załączono pismo Spółdzielni Mieszkaniowej A z dnia 4 lipca 2005 r wraz z załącznikami – raportami o składnikach czynszu . Porównując jednak te dokumenty z ich odpowiednikami zawartymi w aktach administracyjnych Sąd stwierdził, iż dokonując wyliczenia dodatku mieszkaniowego dla rodziny 6 osobowej organ I instancji obliczał ten dodatek począwszy od kwoty 275,54 zł., która to kwota powstała poprzez odjęcie od kwoty 317.71 zł wymienionej w raporcie o składnikach - kwoty 42,17 zł. Natomiast raport o składnikach dołączony do pisma z dnia 6 lipca 2005 r. , już takiego odliczenia nie zawiera, podano tylko kwotę 317.71 zł , twierdząc, że opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu, podatek od nieruchomości i ubezpieczenie nie zostały odliczone. Nie wyjaśniono jednak co stanowiło podstawę odliczenia kwoty 42,17 zł. Konieczne jest wyjaśnienie tej okoliczności z uwagi na to, że podstawą wyliczenia przez organ I instancji dodatku mieszkaniowego dla rodziny 6 osobowej była kwota 275,54 zł , a nie kwota 317,71 zł . Stwierdzić zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania , a w szczególności art. 7 , 77 § 1 kpa co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji . Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zatem w sposób dokładny zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w taki sposób, aby możliwe było zastosowanie norm prawa materialnego wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2004 r w sprawie sygn. akt 3 II S.A./Łd 169/02, a w tym ustalić, co stanowiło podstawę odliczenia kwoty 42,17 zł. z kwoty 317,71 zł. , a także odnieść się w sposób opisowy do matematycznych wyliczeń przedstawionych przez organ I instancji w nawiązaniu do zebranych w sprawie materiałów dowodowych i zastosowanych norm prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.