III SA/Łd 221/06

Dnia 26 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant referent stażysta Łukasz Zajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia [...] nr [...]. III SA/Łd 221/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r. Nr 4, poz. 50) w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235), Dyrektor Zakładu Karnego w Ł., po rozpatrzeniu wniosku Z. K., odmówił przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Z. K. został przyjęty do służby z dniem 1 listopada 1994 r. W dniu 1 listopada 1996 r. został mianowany funkcjonariuszem na stałe. Ze złożonego przez zainteresowanego wniosku o przyznanie pomocy finansowej wynika, że zajmuje lokal mieszkalny nr 24 położony w Ł., Osiedle A, uzyskany na podstawie umowy sprzedaży z dnia 8 lipca 1999 r. - akt notarialny Rep. A nr 1519/99. Z umowy jednocześnie wynika, że cała cena nabycia lokalu została zapłacona przez kupujących przed podpisaniem aktu notarialnego. Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. wskazał, iż zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom na uzyskanie lokalu mieszkalnego pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył lokal mieszkalny oraz posiadał zobowiązania finansowe zaciągnięte na cele mieszkaniowe. Ponieważ Z. K. takich zobowiązań nie posiadał, gdyż cała cena została zapłacona przed podpisaniem umowy sprzedaży, dlatego organ odmówił przyznania mu pomocy finansowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. poprzez jego zastosowanie do oceny, czy spełnił warunki niezbędne do uzyskania pomocy finansowej, podczas gdy przepisu tego nie stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia, naruszenie przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia wniosku oraz naruszenie przepisu art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej poprzez odmowę przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, pomimo spełnienia przesłanek do jej uzyskania. Odwołujący podniósł, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożył w dniu 14 lipca 1999 roku, do wniosku dołączył kopię umowy sprzedaży lokalu i dowód zaciągnięcia kredytu bankowego na sfinansowanie części ceny zakupu. Ponadto podniósł, że w pkt III. 2. wniosku (str.4) stwierdzono, że pomoc finansowa mu przysługuje. Z. K. podał, iż posiadał zobowiązania z tytułu nabycia lokalu, gdyż w części było ono finansowane ze środków pochodzących z pożyczki bankowej. W jego ocenie przewidziano dwa przypadki, w których przysługuje prawo do pomocy finansowej. Pierwszy, gdy chodzi o dofinansowanie kosztów nabycia lokalu, a drugi, gdy dofinansowuje się spłatę zobowiązań z tego tytułu. Będąc w obydwu wskazanych wyżej sytuacjach, nabył prawo do pomocy finansowej, wobec czego jej odmowa narusza przepis art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 85 ust. 1 i 2, art. 90 ust 1, art. 91 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej oraz § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Z. K. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego złożył w dniu 14 lipca 1999 r., kiedy obowiązującym aktem wykonawczym na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej było zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zarządzenie to utraciło moc 29 września 2003 r. tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie jednak z § 8 pkt 3 rozporządzenia do spraw wszczętych z wniosków funkcjonariuszy złożonych przed wejściem w życie tego rozporządzenia mają zastosowanie przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia pomoc finansową przyznaje się osobie uprawnionej na dofinansowanie kosztów nabycia w wolnym obrocie prawa własności do lokalu mieszkalnego oraz spłaty zobowiązań wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego wobec osób fizycznych lub prawnych. Organ odwoławczy wskazał, że zwrot "dofinansowanie" należy tłumaczyć w ten sposób, że pomoc ma stanowić uzupełnienie własnych środków przeznaczonych na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z umowy, na podstawie, której Z. K. kupił lokal (Rep. A Nr 1519/99), wynika, że cała cena za przedmiotowy lokal została zapłacona przed podpisaniem aktu notarialnego. Zatem Z. K. dysponował własnymi środkami i pomoc, o którą się ubiegał, nie byłaby przeznaczona na dofinansowanie kosztów nabycia lokalu. W ocenie organu, przedstawiona przez Z. K. umowa pożyczki w EUROKONCIE, zawarta w dniu 6 lipca 1999r. pomiędzy wnioskodawcą a A S.A. I Oddział w Ł., jako pożyczka na cele konsumpcyjne, nie może być uznana, jako celowa pożyczka na zakup lokalu mieszkalnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 90 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 6,7,8,9 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty przedstawione w odwołaniu, a ponadto podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji, który uznaje, że przez zwrot "dofinansowanie" należy rozumieć uzupełnienie własnych środków przeznaczonych na uzyskanie lokalu mieszkalnego, gdyby bowiem uprawniony nie posiadał tych środków nie nabyłby lokalu, ewentualnie musiałby korzystać z innych środków, zaciągając zobowiązanie i właśnie spłaty takiego zobowiązania dotyczy drugi przypadek, kiedy pomoc finansowa przysługuje. Dodatkowo skarżący podniósł, iż organ administracji pominął, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej został już uwzględniony w dniu 14 lipca 1999 r., gdyż w pkt III.2 składanego przez niego formularza wniosku ustalono, iż przysługuje mu pomoc finansowa w wysokości maksymalnej 24580 złotych. Skoro użyto określenia "przysługuje", to nie sposób po upływie sześciu lat dokonywać innych ustaleń i pomocy tej odmawiać. Wskazana adnotacja nie jest jedynie czynnością techniczną urzędnika przyjmującego wniosek, dokonana jest bowiem po jego merytorycznej analizie i przesądza sprawę. W takiej sytuacji stanowi decyzję administracyjną orzekającą, że skarżącemu przysługuje pomoc finansowa. Nie określono jedynie wysokości tej pomocy, ustalając jej wysokość maksymalną na kwotę 24580 zł i jedynie w takim zakresie orzekać mógł Dyrektor Zakładu Karnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 roku w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest niesłuszny. W ocenie organu administracji przepis ten w zestawieniu z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy tłumaczyć w ten sposób, że pomoc - dofinansowanie - przysługuje w sytuacji, kiedy funkcjonariusz nie dysponuje środkami własnymi, koniecznymi do nabycia w wolnym obrocie własności lokalu mieszkalnego oraz na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem lokalu mieszkalnego, wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego wobec osób fizycznych lub prawnych. Skarżący nie spełniał warunku uzyskania pomocy na dofinansowanie kosztów nabycia lokalu mieszkalnego, bowiem posiadał całość środków koniecznych do nabycia mieszkania, nie mógł również uzyskać pomocy na spłatę zobowiązań związanych z nabyciem mieszkania, bowiem istnienia takich zobowiązań w formie przewidzianej zarządzeniem nie wykazał. Ponadto organ wskazał, że nie jest również słuszny argument skargi, iż wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej został uwzględniony w dniu 14 lipca 1999 r., ponieważ zawarta w formularzu wniosku w części III pkt 2 adnotacja została dokonana przez kierownika działu kwatermistrzowskiego, który nie jest organem właściwym do rozstrzygania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy, a jego zadaniem jest jedynie formalne opracowanie wniosku i ewentualne przedstawienie propozycji rozstrzygnięcia Dyrektorowi Zakładu Karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). W art. 85 ust. 1 ustawa o Służbie Więziennej wprowadziła zasadę, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Z. K. w swym wniosku z dnia 14 lipca 1999 r. sformułował żądanie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów nabycia lokalu mieszkalnego w wolnym obrocie. W czasie złożenia wniosku obowiązywało zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.Urz. MS z 1997r. Nr 4, poz. 50). Zarządzenie to utraciło moc prawną w dniu 29 września 2003 r., to jest z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235). Prawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, iż z mocy § 8 ust. 3 tego rozporządzenia w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. Postawione przez skarżącego żądanie mieści się w uregulowaniu punktu 4 § 2 zarządzenia przewidującego przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów nabycia w wolnym obrocie lub uzyskanie w inny sposób prawa własności do lokalu mieszkalnego oraz spłaty zobowiązań wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego wobec osób fizycznych lub prawnych. Rozpoznając wniosek organy administracji przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa, ponieważ zapłacił zbywcy lokalu mieszkalnego całą należność przed podpisaniem aktu notarialnego z własnych środków finansowych oraz nie udokumentował zobowiązań finansowych związanych z faktem jego nabycia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów obu instancji, że Z. K. nie wykazał zadłużenia związanego z zakupem lokalu mieszkalnego. Załączona do wniosku kserokopia umowy o pożyczkę w EUROKONCIE z dnia 6 lipca 1999 r., stwierdzająca, iż skarżącemu udzielono kredytu w wysokości 7000 zł, nie wskazuje, że jest to kredyt związany z nabyciem lokalu. Skarżący udowodnił natomiast, iż nabył w wolnym obrocie lokal mieszkalny, za który uiścił sprzedającemu należną cenę, co oznacza spełnienie przesłanki określonej w punkcie 4 § 2 powołanego zarządzenia uprawniającej do ubiegania się o pomoc finansową przeznaczoną zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Za błędne należy uznać stanowisko organów, iż skoro skarżący zapłacił cenę przed podpisaniem aktu notarialnego, a zatem i przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy, to taka pomoc mu nie przysługuje. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie określa w jakiej dacie powinien być złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Oznacza to, iż okoliczność ta nie ma doniosłości prawnej. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to dopóki roszczenie się nie przedawni może być skutecznie dochodzone przez funkcjonariusza (por. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2004 r. I SA 1907/03, Lex nr 162309). W przypadku nabycia przez funkcjonariusza Służby Więziennej lokalu mieszkalnego w wolnym obrocie dokumentem potwierdzającym fakt kupna jest akt notarialny. Z zasady wejście nabywcy w posiadanie kupionego lokalu następuje z datą sporządzenia notarialnej umowy sprzedaży. Zatem w momencie złożenia wniosku wraz z odpowiednią dokumentacją funkcjonariusz jest już w posiadaniu lokalu, za który zapłacił całą należność. Jeżeli w momencie zakupu lokalu funkcjonariusz posiadał już samodzielny lokal mieszkalny, to pomoc na dofinansowanie kosztów nabycia lokalu w wolnym obrocie nie będzie mu przysługiwała (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000 r. I SA 324/99, Lex nr 53778). Zauważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej musi być interpretowany łącznie z art. 91 ust. 1 tej ustawy. W art. 91 ust. 1 wyliczono przypadki, w których nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej funkcjonariuszowi, jeżeli ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. Uprawnienie do uzyskania lokalu jest uprawnieniem podstawowym, dopiero, gdy nie można zapewnić przydziału lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - art. 90 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1574/04, niepublikowany). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżący lub jego żona, w momencie zakupu lokalu mieszkalnego położonego na Osiedlu A w Ł. w dniu 8 lipca 1999 r., posiadali już inny samodzielny lokal mieszkalny wymieniony w art. 91 ust.1 powołanej ustawy. Oznacza to, że skarżącemu przysługiwała pomoc finansowa. Organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji do powyższej kwestii, a było do istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Czy konkretna okoliczność została udowodniona, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego - art. 80. k.p.a. Organ zatem nie może uchylić się od dokonania konkretnych ustaleń faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a.). Wskazanie konkretnych dowodów, na których organ się oparł przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, jak i dowodów, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i przyczyn tego, musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zachowanie powyższych wymogów jest dla strony gwarancją prawidłowego rozpoznania i załatwienia jej sprawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia 14 lipca 1999 r. Nie ulega wątpliwości, iż organy administracji wydały decyzje o odmowie przyznania prawa pomocy po upływie sześciu lat od daty złożenia wniosku, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania - art. 35 § 3 k.p.a. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi, iż określenie we wniosku przez Kierownika Działu Kwatermistrzowskiego maksymalnej wysokości pomocy finansowej przysługującej skarżącemu było decyzją administracyjną. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, Kierownik nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszalnego. A zatem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uzupełnić postępowanie uwzględniając powyższe uwagi oraz ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy, Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.