III SA/Łd 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...]wydanym na podstawie art. 59 w zw. z art. 58, art. 129 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Zawiadomieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. poinformował M. S., o wszczęciu na wniosek Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. Wydziału Świadczeń Alimentacyjnych postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania M.S. prawa jazdy , na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.). Następnie decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. zatrzymał M. S.prawo jazdy kategorii B., nr [...] i zobowiązał w/w do zwrotu powyższego dokumentu w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji ostatecznej. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. została uznana za doręczoną w trybie art. 44 Kpa., w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. M. S. wniósł o doręczenie mu do Zakładu Karnego Nr 1 w Ł. przy ul. B kierowanej do niego we wcześniejszym terminie na adres [...] przesyłki poleconej. Oświadczył, że nie odebrał listu poleconego pod adresem, na który został skierowany, bowiem od 2006 r. przebywa w Zakładzie Karnym w Ł. i będzie tam przebywał do dnia [...] r. W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ł. przesłał stronie do zakładu karnego decyzję z dnia [...] r. wraz z informacją, że decyzja ta została wysłana na adres znany organowi ([...]) i uznana za doręczoną w trybie art. 44 Kpa. W piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym sprzeciw, M.S.podniósł, iż nie uniemożliwiał przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, bowiem nie był w ogóle powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia takiego wywiadu. W kolejnym piśmie z dnia [...] r. zatytułowanym zażalenie M. S. wskazał, że decyzja z dnia [...]r. została mu doręczona w dniu [...] r. Zgodnie z zawartym w niej pouczeniem przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania przesyłki. Terminu tego dochował nadając odwołanie w dniu [...] r. Do pisma załączył potwierdzenie odbioru korespondencji urzędowej w administracji zakładu karnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło M. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Odnosząc się do pkt 1 wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznał pismo skarżącego z dnia [...] r. za wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Wskazując na treść przepisu art. 58 § 1 i § 2 Kpa. Kolegium stwierdziło, iż warunkiem przywrócenia terminu jest łączne spełnienie przesłanek określonych w w/w przepisie, tj. uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy; wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia oraz jednoczesne dopełnienie wraz z wniesieniem wniosku czynności, dla której określony był termin. Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek uzasadnia odmowę przywrócenia terminu. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego nie spełnione zostały przesłanki dochowania 7 dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia wraz z wnioskiem czynności, dla której określony był termin. W ocenie Kolegium skoro M. S., pomimo przebywania w zakładzie karnym, mógł w dniu [...] r. (data nadania listu poleconego zawierającego pismo skarżącego z dnia [...] r.) złożyć odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, to oczywistym jest, że w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. Stąd uznać należy, iż nadany w dniu [...] r. wniosek skarżącego został wniesiony z uchybieniem 7 dniowego terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 Kpa. Powyższe świadczy również o tym, że wniosek o przywrócenie terminu nie został złożony jednocześnie z wniesieniem odwołania. Natomiast co do pkt 2 rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. została doręczona skarżącemu w trybie art. 44 Kpa. W dniu 28 września 2011 r. Zgodnie z treścią § 1 powołanego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa.) W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa.) Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa.). W niniejszej sprawie z uwagi na niemożność doręczenia przesyłki adresatowi lub pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, została ona pozostawiona na okres 14 dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości i terminie jego liczonego od dnia pozostawienia zawiadomienia ([...] r.) zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że datowane na dzień [...] r. odwołanie, nadane w UP [...] w dniu [...] r. zostało wniesione z uchybieniem przepisanego terminu. Ponadto Kolegium wskazało, iż późniejsze doręczenie decyzji stronie, która została doręczona w trybie art. 44 Kpa. Nie powoduje otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 Kpa. stwierdziło, że odwołanie M. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. oświadczył, że nie rozumie dlaczego organ pierwszej instancji nie ustalił jego miejsca pobytu. O pobycie w Zakładzie Karnym w Ł. organ administracji został powiadomiony telefonicznie przez jego matkę, której odmówiono wydania przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. Ponadto o osadzeniu w zakładzie karnym jest powiadomiony zarówno komornik sądowy, który prowadzi postępowanie egzekucyjne w stosunku do jego osoby, jak i Fundusz Alimentacyjny w Ł. Wniósł o wsparcie i rozstrzygnięcie wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto, iż podniesione w skardze zarzuty pozostają bezskuteczne bowiem odnoszą się w sposób merytoryczny do przedmiotu postępowania, a zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organu administracji II instancji stanowiły przepisy art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej Kpa. W ocenie Sądu, zaskarżonemu postanowieniu można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 Kpa. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 Kpa.). Natomiast przepis art. 134 Kpa. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyżej powołany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck 2004, str. 584). Wskazać również należy, że kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 Kpa.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Przy czym pamiętać należy, iż stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kpa. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 Kpa. A zatem ustalenie daty doręczenia decyzji jest kwestią bardzo istotną. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dokonując prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia decyzji stronie i złożenia przez stronę odwołania stwierdziło, że odwołanie M. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe twierdzenie organ odwoławczy oparł na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii przesyłki poleconej [...] nadanej w dniu [...]. w UP [...] zawierającej decyzję z dnia [...]skierowanej do M. S. na [...]. Z informacji umieszczonych na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę wynika, iż była ona dwukrotnie awizowana (w dniu [...] r. oraz w dniu [...]r.), a następnie z uwagi na jej niepodjęcie, po upływie czternastu dni, zwrócona została w dniu [..] r. do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Wskazać należy, że stosownie do treści art. 44 § 1 Kpa. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kpa.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kpa.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 Kpa., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kpa.). Sąd w niniejszym składzie podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352, iż doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w ww. art. 44 Kpa. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kpa. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 Kpa., tj. zaznaczone powinno zostać miejsce pozostawienia zawiadomienia (skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania, biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie powyższe nie zostało uczynione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii koperty zawierającej przesyłkę nie wynika, by zawiadomienie wraz z informacją, o której mowa w art. 44 § 2 i § 3 Kpa., umieszczono w skrzynce pocztowej adresata lub na drzwiach jego mieszkania. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma żadnych informacji o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 Kpa. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 Kpa. Wobec powyższego, jeżeli nie wiadomo jak działał listonosz, doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można też uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania. Urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Tym samym błędnie organ administracji uznał, że liczenie terminu do wniesienia odwołania powinno nastąpić od upływu 14 dnia od daty pierwszego awizowania, tj. od dnia [...] r. Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 44 Kpa., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec bezskuteczności doręczenia decyzji wysłanej przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] uznać należy, że decyzja została doręczona skarżącemu dopiero wraz z pismem Prezydenta Miasta Ł. oznaczonym datą [...] r. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę ustali kiedy skarżący, przebywający w zakładzie karnym, otrzymał decyzję wysłaną wraz z w/w pismem z dnia [...] r. Ustali ponadto, uwzględniając przepis art. 57 § 5 pkt 6 Kpa., datę złożenia przez skarżącego w administracji zakładu karnego odwołania od decyzji. Jeśli potwierdzone zostaną oświadczenia skarżącego o otrzymaniu decyzji w dniu [...] r. i złożeniu odwołania w administracji zakładu karnego w dniu [...] r., to przyjąć należy dochowanie przez niego terminu czternastu dni na wniesienie odwołania. Jeśli natomiast okaże się, że termin czternastodniowy określony w art. 129 § 2 Kpa. został jednak przez skarżącego przekroczony, to organ rozważy zasadność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. t.p.