III SA/Łd 226/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...]numeru w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] numeru; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] rzecz strony skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa.; art. 199 ust 1 pkt 3, ust. 4, art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164 poz. 1365 ze zm.); § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz.U. z 2007 r. Nr 1 poz. 3); § 20 Regulaminu studiów doktoranckich (uchwała Senatu [...] r.); § 18 ust. 1 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla doktorantów [...] (załącznik nr 1 do zarządzenia Rektora [...].), Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...] (uchwała Rady Wydziału Prawa i Administracji [...] r.) Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału Prawa i Administracji [...] nie przyznała W. S. stypendium za wyniki w nauce na rok akademicki 2010/2011. Uzasadniając Komisja wskazała, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania, polegającego na przyznaniu punktów za osiągnięcia i działalność wykazane w arkuszu ocen doktoranta, W.S.uzyskał łączną sumę 19 pkt. Natomiast minimalna liczba punktów uprawniających do przyznani stypendium została ustalona na 20 pkt. W odwołaniu od powyższej decyzji W. S. zarzucił naruszenie Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...], a w szczególności: - § 4 pkt 2b poprzez przyznanie po 1 pkt za publikację artykułu A w czasopiśmie internetowym B oraz za publikację artykułu C w czasopiśmie D; - § 4 pkt 2e, 2f oraz 2h poprzez brak należytej oceny poszczególnych osiągnięć oraz nieprzyznanie odpowiedniej ilości punktów za poszczególne osiągnięcia wskazane w kategorii 4 Arkusza Ocen Doktoranta, a w konsekwencji powyższego, nieuwzględnienie wszystkich osiągnięć Doktoranta. Wniósł o ponowną ocenę jego osiągnięć, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie stypendium za wyniki w nauce za rok akademicki 2010/2011. W ocenie skarżącego powołane powyżej dwie publikacje otrzymały najniższą możliwą punktację (1 pkt), w sytuacji gdy zgodnie z Zasadami przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...] mogły i powinny otrzymać 2 pkt. Czasopismo D, jest bowiem jednym z najstarszych najbardziej prestiżowych polskich miesięczników popularnonaukowych. Natomiast serwis B jest nie tylko serwisem branżowym mającym za cel propagowanie wiedzy z zakresu astronautyki i eksploracji kosmosu, ale także czasopismem internetowym, zarejestrowanym w międzynarodowym systemie informacji ciągłych pod nr [...]. Ponadto w ocenie skarżącego Wydziałowa Komisja Stypendialna nie uwzględniła w należyty sposób wszystkich osiągnięć ujętych w kategorii 4 Arkusza. Za wszystkie wykazane osiągnięcia organ przyznał jednorazowo 3 pkt, w sytuacji gdy zgodnie z § 4 pkt 2e, 2f oraz 2h Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...], punkty winne być przyznane za każde wymienione w tej kategorii osiągnięcie. Wskazał również, że z uwagi na to, że zajmuje się specyficzną, niszową dziedziną prawa międzynarodowego, możliwość publikacji jego dorobku w czasopismach naukowych jest ograniczona. Oświadczył ponadto, że oddany do publikacji referat wygłoszony przez niego na konferencji międzynarodowej E ukaże się w formie książkowej prawdopodobnie pod koniec 2010 r. Decyzją z dnia [...] r. Rektor Uniwersytetu Ł. orzekł o nieprzyznaniu W. S. stypendium motywacyjnego dla doktorantów. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że wnioskowane świadczenie nie zostało przyznane z powodu braku możliwości regulaminowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.S. ponowił zarzut naruszenia - § 4 pkt 2e, 2f oraz 2h Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...] (uchwała Rady Wydziału Prawa i Administracji [...]) poprzez brak należytej oceny poszczególnych osiągnięć oraz nieprzyznanie odpowiedniej ilości punktów za poszczególne osiągnięcia wskazane w kategorii 4 Arkusza Ocen Doktoranta Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...]. Podniósł ponadto naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 107 § 3 Kpa. poprzez sformułowanie lakonicznego, jednozdaniowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zawierającego elementów wymaganych powołanym przepisem; - art. 77 § 1 Kpa. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego; - art. 7 Kpa. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej z dnia [...] r. a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 pkt 2e, 2f oraz 2h powołanych wyżej Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...] poprzez brak należytej oceny poszczególnych osiągnięć oraz nieprzyznanie odpowiedniej ilości punktów za poszczególne osiągnięcia wskazane w kategorii 4 Arkusza Ocen Doktoranta, skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia 27 października 2010 r. Natomiast co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 3 Kpa. Decyzja organu odwoławczego, oprócz niejasnego sformułowania "możliwości regulaminowe" nie zawiera żadnego z elementów, o których mowa w powołanym powyżej przepisie. Tak sformułowane uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nie pozwala skarżącemu na jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do niego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, iż zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 – 9 i 11 Kpa. skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Również brak wskazania w zaskarżonej decyzji motywów wydania odmownego rozstrzygnięcia świadczy o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ administracji, co stanowi naruszenie przepisu art. 77 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Ł. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne odrzucenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na dowód słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia pełnomocnik organu przywołał pismo kierownika studiów doktoranckich Wydziału Prawa i Administracji [...] z dnia [...] r. skierowane do Rektor J. J. W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności wskazał na brak przesłanek do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi. Natomiast co do powołanego pisma z dnia [...] r. podniósł, iż pismo to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem nie może zastępować uzasadnienia decyzji, która de facto uzasadnienia nie posiada. Powołane pismo ma jedynie charakter wewnętrzny i nie jest znane skarżącemu bowiem nie zostało mu nigdy doręczone. Strona skarżąca wskazała ponadto, że merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji stanowi załączone do pisma stanowisko opiekuna naukowego skarżącego z dnia [...] r. Pełnomocnik skarżącego w całości przychylił się do wyrażonego w w/w piśmie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – dalej p.s.w. Przepis art. 196 ust. 2 zdanie 2 p.s.w. stanowi, że organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich. Zgodnie z treścią art. 199 ust. 1 pkt 3 p.s.w. doktorant może otrzymać pomoc materialną w formie stypendium za wyniki w nauce. Stypendium za wyniki w nauce: 1) na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre lub dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym; 2) na drugim i kolejnych latach studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który w roku akademickim poprzedzającym przyznanie stypendium spełnił łącznie następujące warunki: a) uzyskał bardzo dobre lub dobre wyniki egzaminów objętych programem studiów doktoranckich, b) wykazał się postępami w pracy naukowej i przygotowywaniu rozprawy doktorskiej, c) wykazał się szczególnym zaangażowaniem w pracy dydaktycznej (art.. 199 ust. 4 p.s.w.) Przepis art. 201 p.s.w. stanowi, iż minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb organizowania studiów doktoranckich, ich prowadzenia i odbywania oraz tryb, warunki, wysokość i kryteria przyznawania stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów, uwzględniając: 1) czas trwania studiów i możliwość przedłużania go, w tym prawo do określonego w odrębnych przepisach dodatkowego przedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich o czas trwania urlopu macierzyńskiego, mając na uwadze potrzebę prawidłowego przygotowania do przeprowadzenia przewodu doktorskiego; 2) sposób przeprowadzania rekrutacji, mając na uwadze potrzebę wyłonienia najlepszych kandydatów; 3) szczegółowe uprawnienia organu tworzącego studia doktoranckie, rady jednostki organizacyjnej i kierownika studiów doktoranckich, uwzględniając potrzebę zapewnienia sprawnego przebiegu studiów i wysokiej jakości kształcenia; 4) wzór legitymacji doktoranta i wysokość opłat za wydanie legitymacji, uwzględniając zasadę, że wysokość pobieranych opłat nie może przekroczyć wysokości kosztów wydania dokumentu; 5) kryteria przyznawania stypendiów socjalnych, związane z sytuacją materialną doktoranta, w relacji do wysokości dochodu na osobę w rodzinie doktoranta, uwzględniając zasadę, że postępowanie ma prowadzić do wyłonienia doktorantów będących w najtrudniejszej sytuacji materialnej; 6) tryb składania i rodzaje dokumentów potwierdzających dochody doktoranta i członków jego rodziny, mając na uwadze potrzebę bezstronnej i miarodajnej oceny sytuacji materialnej doktoranta; 7) okresy przyznawania świadczeń oraz maksymalną i minimalną ich wysokość, w relacji do wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich, biorąc pod uwagę tryb i okres odbywania studiów doktoranckich; 8) tryb opiniowania wniosków przez organy samorządu doktorantów, uwzględniając zasadę, że postępowanie ma prowadzić do wyłonienia doktorantów będących w najtrudniejszej sytuacji materialnej. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.s.w., do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.19) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Sprawa przyznania doktorantowi stypendium motywacyjnego należy do wymienionych kategorii spraw, zatem do podejmowanych decyzji w tym przedmiocie stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Odpowiednie stosowanie przepisów Kpa, o którym mowa w art. 207 p.s.w. polega na zachowaniu przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. W utrwalonym orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nie znanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993r. sygn. akt III ARN 49/93,OSNC 1994/0/181). Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć zatem na uwadze szczególną funkcję jaką przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi (wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.), którym powinno ono odpowiadać. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję, ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA sygn. akt I SA/Gd 668/98). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nie odpowiadają powyższym wymogom. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji wskazał nieuzyskanie przez skarżącego minimalnej liczby punktów uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z powyższego organ I instancji ograniczył się wyłącznie do wskazania, że nie została spełniona przesłanka uzyskania odpowiedniej liczby punktów, zapominając, iż należy również w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie tej musiało zapaść takie, a nie inne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami oceny kierował się przyznając skarżącemu punkty za poszczególne osiągnięcia wskazane w Arkuszu Oceny Doktoranta. Z treści Zasad przyznawania stypendiów za wyniki w nauce dla doktorantów Wydziału Prawa i Administracji [...] (uchwała Rady Wydziału Prawa i Administracji [...].), stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż Wydziałowa Komisja Stypendialna oceniając poszczególne dokonania doktoranta, w niektórych przypadkach może przyznać punktację "od do". Obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie dlaczego w takiej sytuacji oceniając poszczególne dokonania przyznał określoną ilość punktów Wskazać należy, że również organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych argumentów, ani do wniosków odwołania, nie wyjaśnił też w sposób prawidłowy dlaczego utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, skupiając się wyłącznie na wykazaniu, że skarżącemu nie zostało przyznane stypendium motywacyjne dla doktorantów z powodu braku możliwości regulaminowych, zapominając, iż należy również w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie tej musiało zapaść takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu prawem działania w ramach uznania administracyjnego, czy podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza te granice i nie jest rozstrzygnięciem dowolnym. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma bowiem istotne znaczenie dla zasady przekonywania obywateli wyrażonej w art. 11 Kpa., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne winno bowiem zostać sporządzone zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w trakcie rozpoznawania niniejszej sprawy przez organy administracji doszło także do naruszenia, wyrażonej w art. 15 Kpa., zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Organ administracji rozpoznający odwołanie może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Z treści jednozdaniowego uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, by organ ten przeprowadził przed wydaniem decyzji jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Nie doszło zatem na tym etapie postępowania do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem, w myśl przepisu art. 138 § 2 Kpa., uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia wydanej decyzji. Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisów postępowania Sąd nie mógł ocenić zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do powołanego w odpowiedzi na skargę pisma Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Prawa i Administracji [...] r., jak i pozostałych znajdujących się w aktach sprawy pism, o charakterze wewnętrznym (z dnia [...] r.) zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, iż pisma te nie mogą zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ich treść nie może zatem wskazywać na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić wszystkie powyższej wskazane przez Sąd uwagi oraz ponownie zebrać i ocenić materiał dowodowy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.. t.p.