III SA/Łd 234/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.),, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 roku sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 234/06 UZASADNIENIE W dniu 14 grudnia 2005 r., Starosta Powiatu w Ł. wydał decyzję nr [...] zobowiązującą B. C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego wypłaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kwocie zaliczkowej, tj. w kwocie 4.235,70 brutto. Od powyższej decyzji skarżąca w dniu 29 grudnia 2005 r. wniosła odwołanie. Podniosła, iż nie wprowadziła nikogo w błąd i nie przedkładała nieprawdziwych dokumentów starając się o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, więc uważa, że decyzja o obowiązku zwrotu świadczenia jest dla niej krzywdząca. Ponadto aktualnie jest osobą bezrobotną nieuprawnioną do zasiłku i nie ma pieniędzy na dokonanie zwrotu żądanej kwoty. Skarżąca podniosła również, że świadczenie przedemerytalne wypłacano jej na podstawie decyzji wydanej przez urząd pracy i nikt nie informował jej o konieczności zwrotu pieniędzy. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w dniu 10 marca 2006 r., decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1366) Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne, oraz art. 21 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który mówi, że świadczenia przedemerytalne wypłacone w kwocie zaliczkowej przez powiatowe urzędy pracy, a za okres po 31 lipca 2004 r. także przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych uważa się za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, jeżeli organ rentowy odmówił wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że skarżąca została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. w dniu 19 lipca 2004 roku. Zainteresowanej wypłacono świadczenie przedemerytalne za okres od 20 lipca 2004 roku do 28 lutego 2005 roku. Świadczenie wypłacane było w kwocie zaliczkowej z uwagi na trwające postępowanie dotyczące ustalenia wysokości emerytury. Powiatowy Urząd Pracy w Ł. wypłacił zainteresowanej świadczenie przedemerytalne w kwocie zaliczkowej za okres od dnia 20 lipca 2004 roku do dnia 31 lipca 2004 roku, tj. 242,10 zł. Od dnia 1 sierpnia 2004 roku wypłatę świadczenia, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Do dnia 28 lutego 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wypłacił B. C. świadczenie przedemerytalne w kwocie zaliczkowej w wysokości 4.235, 70 zł brutto (pismo ZUS z dnia 05.12.2005 roku, znak [...] w aktach administracyjnych). Organ ustalił, że w dniu 1 lutego 2005 roku Powiatowy Urząd Pracy w Ł. został poinformowany o decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] o odmowie ustalenia skarżącej wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. W dniu 9 grudnia 2005 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., Inspektorat w Ł. pismem z dnia 5 grudnia 2005 roku wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. o przekazanie kwoty 4.235,70 zł wypłaconej skarżącej zaliczkowo. Jak wynika z powyższego pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, B. C. zaskarżyła decyzję ZUS odmawiającą jej prawa do ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego, jednakże sąd oddalił odwołanie skarżącej. Starosta Powiatu [...] , działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przekazał kwotę 4.235,70 zł Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a na podstawie art. 21 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, w dniu 14 grudnia 2005 roku wydał decyzję nr [...] zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego wypłaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kwocie zaliczkowej, tj. w kwocie 4.235,70 zł brutto. Organ podniósł, iż zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, powiatowe urzędy pracy maja obowiązek dochodzenia zwrotu kwot świadczenia przedemerytalnego wypłaconych zaliczkowo przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych po dniu 31 lipca 2004 roku osobom, którym odmówiono wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Odmowa przez organ rentowy ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego jest jedynym warunkiem wydania decyzji o konieczności zwrotu świadczenia wypłaconego za okres po dniu 31 lipca 2004 roku. Bez znaczenia jest natomiast fakt, że osoby zobowiązane na tej podstawie do zwrotu wypłaconego im świadczenia nie były wcześniej informowane o tym obowiązku, zwłaszcza że przepisy art. 21 ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw są przepisami przejściowymi i obowiązują dopiero od dnia 1 listopada 2005 roku. Przepisy wyżej cytowanej ustawy nie dają możliwości odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego od osób, które nie były uprzednio pouczone o konieczności zwrotu świadczenia wypłaconego zaliczkowo w przypadku odmowy wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skarżąca w dniu 4 kwietnia 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze podniosła, iż w sierpniu 2004 r. pobierając pieniądze z konta zobaczyła, że znajduje się na nim suma 3.000 zł. Pracownica banku udzieliła skarżącej informacji, że pochodzą one z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po dwóch tygodniach skarżąca pobrała pieniądze z konta. Nie wie i nie rozumie, dlaczego miałaby tę kwotę zwrócić, gdyż pieniędzy tych od nikogo nie wymusiła. Skoro znalazły się na koncie skarżącej uznała, że należą one do niej. Obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, musi zwrócić kwotę 4235,70 zł, a otrzymała 3.000 zł. Kwota ta jest dla skarżącej bardzo wysoka i prosi o jej umorzenie ze względu na trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skoro organ rentowy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej wydania decyzji ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, obowiązkiem Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. było dochodzenie nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego wypłaconego skarżącej zaliczkowo w kwocie 4.235,70 zł. Organ podkreślił, że dodatkowo za okres od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 28 lutego 2005 r. pobrała oprócz wypłaconego jej zaliczkowo świadczenia przedemerytalnego, zasiłek dla bezrobotnych, które to świadczenia wykluczają się wzajemnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna . Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa –oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż skarżąca pobrała nienależnie świadczenie przedemerytalne i w oparciu o art. 76, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) w związku z art. 21 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 164, poz. 1366) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm), decyzją z dnia 14 grudnia 2005 r. nr 741/12/2005 orzekł o obowiązku zwrotu kwoty 4235,70zł. Kwotę taką Powiatowy Urząd Pracy w Ł. przekazał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Inspektoratowi w Ł. w związku z wezwaniem z dnia 5 grudnia 2005 r. Skarżąca kwestionuje wysokość tej kwoty i twierdzi, iż z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych otrzymała jedynie 3000 zł. , gdyż taka kwota wpłynęła na jej konto. Kwestia wysokości świadczenia przedemerytalnego, które przekazał skarżącej Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie była badana przez organ administracji, doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa , a skarżąca o wysokości kwoty została poinformowana dopiero w treści decyzji organu I instancji. Organy administracji nie udowodniły, iż przed wydaniem decyzji w obu instancjach skarżąca mogła zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie wynika także, aby skarżąca była prawidłowo pouczona zgodnie z art. 9 kpa o swojej sytuacji faktyczno-prawnej wynikającej z kolejno wydawanych przez organy administracji decyzji. Organy bowiem wydały kolejno następujące decyzje: 1. Starosta Powiatu w Ł. - decyzję z dnia [...] nr [...] orzekającą o przyznaniu skarżącej prawa doświadczenia przedemerytalnego od dnia 20 lipca 2004 r. w kwocie zaliczkowej wysokości 120 % kwoty zasiłku określonego w art. 37 k ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 58 poz. 514), 2. Starosta Powiatu w Ł. - postanowienie z dnia [...] nr [...] wznawiające postępowanie w sprawie przyznania skarżącej prawa do powyższego świadczenia przedemerytalnego, 3. Po wznowieniu postępowania – Starosta Powiatu w Ł. - decyzję z dnia [..] , nr [...] uchylająca decyzję Starosty Powiatu w Ł. z dnia [...] znak [...] o przyznaniu skarżącej powyższego świadczenia przedemerytalnego oraz o uznaniu skarżącej z dniem 19 lipca 2004 r. na okres 12 miesięcy w wysokości 605,10 zł brutto miesięcznie, tj. 120 % kwoty określonej w art. 72 ust. 1. 4. Starosta Powiatu w Ł. - decyzję z dnia [...] znak: [...] orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie 141,20 brutto, 5. Starosta Powiatu w Ł. – decyzję z dnia [...] nr [...] - orzekającą o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku od dnia 27 lipca 2005 r., 6. Starosta Powiatu w Ł. - decyzję z dnia [....] nr [..] - orzekającą o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego wypłaconego w kwocie zaliczkowej 4235,70 brutto, 7. Wojewoda [...] – decyzję z dnia [...] nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [..] nr [...] 8. Wojewoda [...] - decyzję z dnia [...] nr [....] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] przyznającej B. C. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 20 lipca 2004 r., oraz o uznaniu jej za osobę bezrobotną z dniem 19 lipca 2004 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 lipca 2004 r. na okres 12 miesięcy w wysokości 605,10 zł brutto miesięcznie, także stwierdzającą nieważność postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] 9. Starosta [...] – decyzję z dnia [...] nr [..] orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem 20 lipca 2004 r., 10. Starosta [...] - decyzję z dnia [...] nr [...] o uznaniu B. C. z dniem 19 lipca 2004 za osobę bezrobotną i przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia 27 lipca 2004 r. w wysokości 605,10 brutto miesięcznie na okres 12 miesięcy, 11. Starosta [...] - decyzję z dnia [...] nr [...] orzekającą o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 stycznia 2006 r., 12. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r., Wojewoda [...] – zaskarżoną decyzję z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Brak w aktach administracyjnych dowodów doręczeń większości z tych decyzji, brak informacji czy stały się one ostateczne w przypadku decyzji wydanych przez organ I instancji, brak w aktach administracyjnych decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego i procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów . Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wydanie decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przedemerytalnego było skutkiem kolejnych zmieniających się sytuacji faktycznych i prawnych dotyczących skarżącej, a wiążących się z uzyskaniem statusu osoby bezrobotnej, zasiłku dla bezrobotnego, zaliczkowo - świadczenia przedemerytalnego i odmowy przyznania tego świadczenia. Skoro zatem decyzja w której organ orzekł o zwrocie kończyła cały tok postępowań dotyczących sytuacji skarżącej – w uzasadnieniu do niej właśnie - zdaniem Sądu winno nastąpić podsumowanie tych postępowań i wyjaśnienie skarżącej jaki wpływ na sytuację faktyczno- prawną będącą podstawą wydanej decyzji mają poprzednie postępowania i ostateczne decyzje organu. Z akt administracyjnych, a zwłaszcza z odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji wynika, iż skarżąca czuła się zagubiona w toku tych wszystkich postępowań, nie znała przepisów prawa i nie orientowała się w swojej sytuacji faktyczno-prawnej. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Naruszenie tego obowiązku jest wystarczająca podstawą do uchylenia decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zebrać w aktach administracyjnych pełen materiał dowodowy, ustalić ze skarżącą i Zakładem Ubezpieczeń Społecznych wysokość kwoty przekazanej skarżącej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wyjaśnić sytuację faktyczną i prawną skarżącej wynikającą ze wszystkich wydanych dotychczas decyzji i umożliwić skarżącej zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym a także złożenie oświadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.