III SA/Łd 235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w Ł. wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w Ł. przy ul. A postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwałą Nr VIII/94/11 z dnia 23 lutego 2011 roku Rada Miejska w Łodzi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związki z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 5c pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wyraziła zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 22 w Łodzi przy ul. Stanisława Przybyszewskiego 73/75. W dniu 7 marca 2011 roku Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr VIII/94/11 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 22 w Łodzi przy ul. Stanisława Przybyszewskiego 73/75. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziło podjęcie uchwały bez uzyskania wymaganych zgodnie z § 18 ust. 1 Regulaminu Pracy Rady Miejskiej w Łodzi stanowiącym załącznik Nr 7 do Statutu Miasta Łodzi opinii właściwych Komisji Rady Miejskiej w Łodzi. Ponadto Wojewoda Łódzki wskazał, iż projekty uchwał nie zostały skierowane do zaopiniowania organizacjom związkowym w trybie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W piśmie z dnia 17 marca 2011 roku, stanowiącym uzupełnienie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 7 marca 2011 roku Wojewoda Łódzki podniósł, iż wątpliwości organ nadzoru budzi również zastosowanie trybu przewidzianego w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty do szkół wchodzących w skład zespołu szkół, bądź do zespołu szkół. Zdaniem organu nadzoru przekształcenia jakie mogą być dokonane w zespole szkół określone zostały w art. 62 ust. 5 powołanej ustawy. W odpowiedzi na zawiadomienie, w piśmie z dnia 14 marca 2011 roku Rada Miejska w Łodzi wskazała, że podniesione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zarzuty są nieuzasadnione. Podniosła, iż stosownie do treści art. 5 ust. 2 pkt 1, ust. 5 i ust 5a, art. 5c pkt 1 o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. O zamiarze likwidacji szkoły powiadomiony został Łódzki Kurator Oświaty i rodzice uczniów szkół mających podlegać likwidacji lub przekształceniu. Listy polecone zawiadamiające o zamiarze likwidacji szkół przesłane zostały z osobna do obojga rodziców uczniów, a nadto - niezależnie od tej formy powiadomienia - w prasie lokalnej tj. w "Dzienniku Łódzkim" i w "Gazecie Wyborczej" ukazały się ogłoszenia o zamiarze likwidacji szkół. Rada Miejska w Łodzi podkreśliła, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest aktem, który uzewnętrznia jedynie zamiar odnośnie likwidacji szkoły, stanowi informację dla podmiotów wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i nie przesądza jeszcze, czy w ogóle likwidacja szkoły nastąpi. Likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje bowiem w szczególnym trybie, który cechuje się dwuetapową procedurą likwidacyjną, w ramach której pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji, drugim zaś podjęcie uchwały o likwidacji. Procedura likwidacyjna w odniesieniu do placówek, których dotyczą kontrolowane uchwały jest zatem w toku, a podjętym dotychczas działaniom w przedmiocie likwidacji nie sposób zarzucić uchybień wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w tym niedopełnienie obowiązku skierowania projektów uchwał do zaopiniowania związkom zawodowym. W tym względzie Rada Miejska powołała się na ustalenia wynikające z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10. W ocenie Rady Miejskiej nieuzasadniony jest również zarzut braku zaopiniowania kontrolowanych uchwał przez właściwe Komisje Rady Miejskiej. W odniesieniu do tego zarzutu organ wyjaśnił przebieg procedury stwierdzając końcowo, że projekty uchwał były ostatecznie przedmiotem opinii całej Rady Miejskiej podczas sesji w dniu 23 lutego 2011 roku. W piśmie z dnia 22 marca 2011 roku Rada Miejska w Łodzi nawiązując do zarzutu postawionego przez Wojewodę Łódzkiego w piśmie z dnia 17 marca 2011 roku wskazała, że kwestii związanych z likwidacją szkół wchodzących w skład zespołu nie reguluje art. 62 ust. 5 ustawy. Przewidziany w art. 62 ust. 5 ustawy tryb, zdaniem Rady Miejskiej znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpi wyłączenie szkoły z zespołu szkół lub rozwiązanie zespołu szkół, czyli dotyczy jedynie przekształceń jakie mogą być dokonywane w ramach istnienia zespołu szkół. Uregulowanie przez ustawodawcę w ustawie o systemie oświaty odrębnie procedury likwidacji szkoły w art. (art. 59 ust. 1) i przekształcenia, jakie mogą być dokonywane w zespole szkół (art.62 ust. 5) nie oznacza, że oba wymienione tryby nie mogą być prowadzone równolegle. Z wykładni przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika również, aby wskazane tryby wzajemnie się wykluczały i nie mogłyby być uruchamiane kolejno. Dotyczą bowiem odmiennego charakteru przekształcenia. Istotą trybu określonego w art. 59 ust. 1 ustawy w pierwszym etapie jest podjęcie działań likwidacyjnych, zaś w przypadku przekształcenia dokonanie wyłączenia szkoły z zespołu szkół, bądź rozwiązanie zespołu, stanowiących działania o charakterze wyłącznie reorganizacyjnym. Żaden przepis ustawy nie nakłada na organ prowadzący obowiązku uprzedniego, w stosunku do uchwały intencyjnej, podjęcia uchwały w sprawie wyłączenia szkoły z zespołu szkół, bądź jego rozwiązania. Rada Miejska w Łodzi podejmując wskazaną uchwałę nie zakończyła całego procesu związanego z likwidacją szkoły. Dalszym etapem będą działania związane z rozwiązaniem zespołu szkół lub wyłączeniem szkoły z zespołu szkół oraz likwidacja wskazanych szkół. Działania te nie tylko nie naruszają ustawy o systemie oświaty, ale wypełniają wolę racjonalnego ustawodawcy, którego zamierzeniem było takie uregulowanie procesu likwidacyjnego szkół i rozwiązania zespołu szkół, by nie wiązało się to z negatywnymi skutkami finansowymi, ekonomicznymi i społecznymi. Na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając naruszenie art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Łodzi podjęła na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przepis art. 62 ust. 5 określa kategorię przekształceń, jakich dokonywać może organ prowadzący w stosunku do zespołu szkół. Unormowania te nie dotyczą natomiast likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. Zdaniem Wojewody Łódzkiego skoro ustawodawca wskazał jakie decyzje organ założycielski może podjąć w stosunku do zespołu szkół, wyłączając zastosowanie trybu określonego w art. 58 i 59, to podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły będącej częścią zespołu narusza przepis art. 62 ust. 5 ustawy. Tylko bowiem wyodrębnienie z danego zespołu szkół, szkoły, która ma być zlikwidowana stanowi podstawę do jej likwidacji w trybie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. Przed podjęciem procedury likwidacyjnej konieczne jest zatem jej wyodrębnienie (wyłączenie), a dopiero następnie rozpoczęcie procedury likwidacyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo zaakcentowała, że nie zakończyła jeszcze całego procesu związanego z likwidacją szkoły. Dalszym jego etapem będą działania związane z wyłączeniem szkoły w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz jej likwidacja. Oba etapy będą prowadzone równolegle. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 10 czerwca 2011 roku pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi przedstawił kopię uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr XIV/213/11 z dnia 18 maja 2011 roku w sprawie wyłączenia LI Liceum Ogólnokształcącego z Zespołu Szkół Ponadgimnazjanych Nr 22 w Łodzi przy ul. Przybyszewskiego 73/75 z dniem 31 sierpnia 2013 roku oraz uchwałę Nr XIV/214/11 z dnia 18 maja 2011 roku w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi. Wobec podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi przedmiotowych uchwał pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik Rady Miejskiej w Łodzi przyłączył się do wniosku o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Użyte w powołanym przepisie określenie "stało się" oznacza, iż chodzi o przyczyny, które w chwili wniesienia skargi nie istniały, ale wystąpiły dopiero w toku rozpoznania sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr VIII/94/1 z dnia 23 lutego 2011 roku o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 22 w Łodzi. W zarzutach skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty , bowiem przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie podjęto uchwały o jej wyłączeniu z zespołu szkół. W tym miejscu należy wyjaśnić charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, która jest tzw. uchwałą intencyjną. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły dopiero otwiera procedurę związaną z likwidacją szkoły. Skutkiem jej podjęcia jest, jedynie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły podmiotów, określonych w treści art. 59 ust. 1 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, co stanowi wypełnienie procedury przewidzianej w tym przepisie, zobowiązującej organ prowadzący szkołę do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W tym miejscu godzi się podnieść, że żadna z powyższych okoliczności nie jest kwestionowana przez Wojewodę. Uchwała o zamiarze likwidacji jest jedynie wyrazem intencji i woli organu stanowiącego jednostki samorządu i nie rozstrzyga jeszcze o dalszym istnieniu szkoły. Na tym etapie nie jest bowiem jeszcze pewne, czy wszczęta procedura w ogóle doprowadzi do likwidacji szkoły. Sama uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie powoduje żadnych konsekwencji prawnych, oprócz tego, że możliwe staje się wszczęcie procedury w sprawie likwidacji szkoły, czyli w sprawie, w której uchwała dopiero może, ale nie musi zostać podjęta w przyszłości. W badanej sprawie w dniu 18 maja 2011 roku Rada Miejska w Łodzi podjęła dwie uchwały; Nr XIV/213/11 w sprawie wyłączenia LI Liceum Ogólnokształcącego z Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych Nr 22 w Łodzi z dniem 31 sierpnia 2013 roku oraz Nr XIV/214/11 w sprawie likwidacji z dnie 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi. Powyższe uchwały zgodnie z zapisem § 3 weszły w życie z dniem podjęcia, a więc w dniu 18 maja 2011 roku. Wobec podjęcia powyższych uchwał pełnomocnik skarżącego – Wojewody Łódzkiego wniósł na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 roku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik organu – Rady Miejskiej w Łodzi przyłączył się do powyższego wniosku. Obie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły i o jej likwidacji mają jeden przedmiot. W konsekwencji Sąd uznał, że ocena legalności uchwały o zamiarze likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013 roku LI Liceum Ogólnokształcącego z punktu widzenia postawionego jej zarzutu naruszenia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w postaci braku uprzedniego podjęcia uchwały o wyłączenia przedmiotowej szkoły, na obecnym etapie postępowania, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje już uchwała o wyłączeniu i likwidacji przedmiotowej szkoły (które również podlegają ewentualnemu zaskarżeniu) stała się bezprzedmiotowa. Mając dodatkowo na uwadze charakter uchwały intencyjnej, która sama nie wywołuje konsekwencji prawnych oraz złożenie przez pełnomocnika skarżącej wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie uchwały o wyłączeniu i likwidacji LI Liceum Ogólnokształcącego Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. a.ł.